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隱士與法律師之類的地位，則降低了，全都從博士官中剔除澄清。此即所謂「排斥百家」，在當時的情形下，不可不説是一種有見識的整頓，也不可不説是一種進步。
更重要的，是規定五經博士教授弟子的新職，這是中國史上有正式的國立大學校之開始。以前封建時代，未嘗没有政府教育，但大體上這種教育，爲貴族子弟所專有，平民學者則另有一種自由教育，這是私家的，與政府無關。直到此時，才開始規定政府的學官五經博士，有教授弟子之兼職。其主要責任，還是出席政府會議，參預行政顧問等。此輩弟子，由郡縣地方政府選送。十八歲以上的優秀青年，不限資格，均可應選。起初額定只五十員，此後逐漸擴充，到東漢末年，太學生多至三萬人。相距不到三百年，學員增加至六百倍，那種驚人的發展，可以想到這一個制度在當時所發生的影響。
博士弟子最快的只一年便畢業，畢業後國家並爲指定出身。考試列甲等的，多數可充皇帝的侍衛郎官。乙等以下的，以該學生之原籍貫爲主，派充各地方政府的屬吏。這樣一來，漸漸全國地方政府裏的屬吏，全改成國立大學的青年學生了。將來此種屬吏，服務有成績，依舊得選送中央，充任侍衛，如此則皇帝近身的侍衛，也漸漸變成全是些大學青年了。依照當時慣例，中央與地方的各級官吏，多半由皇帝侍衛選充，因有這一制度，從前由皇室宗親與軍人貴族合組的政府，在現在不久以後，便完全變成由國家大學校教育及國家法定考選下的人才來充任。因此我們説，到漢武帝時代而始完成了中國史上「文治政府」之出現。這是中國人傳統觀念裏的「理想政府」之實現，這是中國文化史上一個大成功。我們現在稱他爲文治政府，以別於從前的貴族政府與軍人政府，這不能不説是一個大轉變。而這一個轉變的後面，顯見有一種思想的領導。由秦始皇到漢武帝，大體上多少跟著這歷史大潮流趨赴。此下的政府，便全依此種意義與規模而演進。
五
現在讓我們乘便把秦、漢時代的政府再約略加以申説。
（一）皇帝與王室 商代的王位是兄終弟及的，在理論上，一家兄弟全都有做王的資格，這時是「家屬觀念超於王統觀念」之上的。這是説他之所以得承王統，因其屬於這個家族。周代的王位是父子相承的，而且不久便進步到成立一個極精密的長子繼承法，那時則一個家族裏只有一個系統成爲王統，其餘則由王帝分封而各成貴族。這時是「王統觀念超於家屬觀念」了。這是説他之所以得爲貴族，因其接近這個王統。到秦、漢時代，則除卻王帝的一線系統外，王室在政治上絕無法定的特殊地位。此即所謂「陛下有海内而子弟爲匹夫」，秦始皇時代已經是這樣的標準了。漢初仍行封建，似近反動，但漢武帝以下，皇帝子弟名雖封王封侯，實際全不預聞政事。「王」與「侯」僅爲爵位，表示一種社會地位之尊嚴，並非政治上的職權，絕無實際責任與實際勢力。那時則政治上僅存一個「王統」，而没有所謂「王家」。王家與士庶人家在政治制度上是不相懸異的，至少理論上如此。中國秦、漢以下的王統，本意只在象徵著中央政府之長治久安與一線相承，早已不是古代貴族觀念下面所有的王統了。
（二）丞相與政府 皇帝爲政府最高領袖，象徵國家之一統，而非某家某族的一個代表。如此則王統已與古代貴族觀念分離，只成爲政治上之一種需要。但我們切莫忘了，秦、漢以下的中國，在當時譬如是一個世界，全國疆域遼闊，以古代交通之不方便，而且當時已無特殊的貴族階級存在，民衆地位普遍平等，若説要民選皇帝，這是如何一件困難事，我們自可想像而知。皇帝不經選舉，只有世襲，可免紛爭。但世襲未必皆賢，於是政治實權則交之丞相。丞相始爲政府之實際領袖與實際負責人，丞相不世襲，可以任賢用能，而丞相更迭，亦無害於王統之一系相傳。皇帝只是虛位，政治上最尊的一位，不搖不動，而丞相則操握政治上的最高權。只求丞相無不賢，則王統自可萬世相傳。秦始皇帝本此意見，自稱始皇帝，希望二世三世永傳無窮，這亦是當時政治上一種新理想，刺戟著秦始皇帝之想像，而禁不住使他發出這樣高興的呼聲。因此秦、漢時代政府襄的實際政務官，皆歸丞相統率，而皇帝屬下則僅有侍奉官，而無政務官。秦、漢初年，皇帝私人祕書「尚書郎」只有四人，可見政事並不直屬皇帝，而丞相下面的曹據，則所分項目超過十幾門類以上。丞相的祕書處，其規模之大，較之皇帝的私人祕書室，不知要超過多少倍。我們只把當時這兩個祕書機關的内容相互對比，便知在當時理論上乃至事實上，政府大權與實際責任，全在丞相而不在皇帝。「丞相」二字的語義，便是副皇帝。所以遇有天變大災異，習慣上丞相要引咎自殺，而皇帝則不須作什麼負責的表示。
（三）兵隊 封建時代，貴族階級自己武裝，擁護他們自己的利益。秦、漢時代雖亦有封王封侯的貴族，但他們的權益，皆由中央政府規定給與，用不著他們自己保護。王室只成一個私家，亦没有私養的軍隊。那時全國軍隊，皆由國民普遍輸充。二十三歲服兵役，五十六而免。中央政府即由全國各地壮丁按年番上駐防，論其數亦不過三四萬人而已。據史書的統計，漢代疆域，東西九千三百零二里，南北一萬三千三百六十八里，總面積在一萬萬方里以上，全國人口六千萬，而中央常川駐軍只有四萬人，這可説是文治政府一個極顯明的成績與證據。
（四）地方政府 秦、漢是一個郡縣統一的國家。秦并天下，全國初分三十六郡，到漢代末年，添置到一百零三郡，連封國在内。封國的政事一樣由中央派官吏治理。縣邑一千四百餘。縣中尚有蠻夷的稱「道」，共三十二個，并計在内。這些郡縣，在政治上完全站在同等的地位。他們同等的納賦稅，同等的當兵役。各地除邊郡外，由地方兵自衛秩序。受同一法律的裁判，同樣可以選送優秀人才享受國家教育與服務政治，並按人口分配員額。在東漢時，各地方每二十萬人有選舉一員之權利。秦、漢時在理論上乃至事實上，是一個平等組合的，是和平與法治的，而絕非一個武力征服的國家。因此各個郡縣，都是參加國家組織之一單位，而非爲國家征服之一地域。各地方每年向中央有法定的政務報告，稱爲「上許簿」，簿中詳列每年戶口、生產、賦稅、兵役、刑獄、盜賊、學校、教育種種的統計。中央政府同時亦分區派監察調查專員，稱爲「部刺史」，共分十三部，按年在全國各地偵查。中央政府根據這些上計簿與部刺史之報告，來決定地方官吏之升降與賞罰。郡縣屬吏，盡由郡縣長官自己辟置。縣廷大者，其屬吏多至千人。縣令政績優異，可升郡守，郡守一轉便爲三公九卿。漢代的宰相，大多數皆由郡縣屬吏出身。因此兩漢時代的地方政治，成爲中國歷史上極有名極出色的。
六
我們再綜述那時政治上幾個重要點。
一：皇位世襲，象徵天下一統。
二：丞相輔助皇帝，爲政府領袖，擔負實際行政責任，避賢與能。
三：全國官吏皆由公開標準考選，最要條件是受過國家指定教育，與下級行政實際經驗。
四：入仕員額，依各地戶口數平均分配。
五：全國民衆，在國家法律下一律平等，納賦稅，服兵役，均由法令規定。
六：國内取消貴族特殊權利，國外同化蠻夷低級文化，期求全世界更平等更和平之結合。
這是當時秦、漢政府的幾個大目標，而且確實是朝向著這些目標而進行。在這裏，有一最困難的問題，便是由第一條皇位世襲而來的問題。當時政府所轄的面積，實在太大了。政治上了軌道，社會和平而安定，更無特權的貴族與軍人跋扈，又無侵邊的蠻夷，一切平流競進，只有一個王室，長時期的傳統，世世相承，安富尊榮。久而久之，王室自然要覺得高高在上，和一般社會隔絕分離。賢能的皇帝則專制弄權，庸懦的皇帝則荒淫害事。王室的不安，勢必牽動到整個政府。要避免那種王室長期世襲的弊病，當時遂有一番新理論出現。那種理論，當時稱爲「五德終始説」，或「三統循環論」。現在我們不妨稱之爲「王位禪讓論」。這種理論，大體根據於戰國以來的陰陽家。
中國是一個農業國，因此天文學上的智識，發達很早。據説在唐、虞時代，已產生了相當精密的曆法。王室頒布曆朔，指揮全國農事進行，這是一件極重要而寓有神祕性的大政令。到春秋時代，東周王室頒朔的制度，漸漸荒廢，轉而使天文學知識更普遍地在列國間發展。春秋後半葉，那時似已採用一種以「冬至日」爲標準的曆法，已有近於七十六年法之痕跡。以一年爲三百六十五日又四分之一，經七十六年而年、月、日一循環。此等曆法之推行，似較西方西元前三三四年楷立普司（Collippos）法還早。那時又似已制定十九年七閏法，亦較西方西元前四三二年梅頓（Meton）之發現爲先。中國史上的天文學知識，大體是早於印度或西洋的。
一到戰國時代，因於水、火、金、木、土五星的發現，「五行學説」隨之而起，漸漸由此產生鄒衍的「五德終始説」。這一個學説經過相當時期的演變，遂成爲漢代學者之「王位禪讓論」。大體謂天有青（木）、赤（火）、黃（土）、白（金）、黑（水）五帝，分配於春（木）、夏（火）、秋（金）、冬（水）四季，更迭用事。王者行政，便須相隨於此五行時令而各擇所宜。如此便配合上當時農事經濟的實際需要，而建設了一套政治訓條與政治日曆。他們又認爲歷史上的王朝起滅，亦由此五德循環之故。每一王朝，相應於天上之某帝，如周爲火德，上應赤帝；秦爲水德，上應黑帝之類。這依然是一種「天人相應論」之變相。天上五帝更迭用事，地上王朝亦須追隨更迭。
中國人根據歷史觀念，唐、虞、夏、商、周以來，已有不少的王朝興廢，因此認爲絕對不能有萬世一姓的王統。每一王朝，經相當時期，便應物色賢人，自動讓位，模倣古代的堯舜。否則勢必引起下面革命，如商湯與周武王用武力驅逐。這種意見，到漢武帝以後，在學術界更爲流行，因爲大家信爲漢代之全盛時期已過，準已到自動讓賢的時期了。那時有一位大臣蓋寬饒，一位學者睦弘，皆因公開勸漢帝讓位，得罪被毅，但那種禪讓論依然流行，最後便醖釀成西元八年王莽的受禪。不幸王莽只有十六年便國亂身死，以下又是劉秀爲天子，漢代中興，前漢諸儒的自動讓賢論，因此消沉下去。
及東漢末年，曹魏、司馬晉皆以篡竊陰謀而假借禪讓之美名，南朝宋、齊、梁、陳莫不如此，帝王讓位變成歷史上一件醜事。而且漢儒所提倡的禪讓論，其本身也有缺點。依附於天文星象，跡近迷信。但你若要直捷根據民意，則那時的中國，國民公共選舉制度又無法推行。若待政府大臣會議推選，則那時的中國已經不是貴族政府了，大臣皆出自民間，短時期内，常見更迭，不能形成一個凝定的中心力量。若叫他們來推選國家元首，勢必另起紛擾。於是只有仍讓王統世襲，成爲中國政治上一個懸案，一個一時不獲補償的缺陷。但我們到底不能説中國秦、漢以下的政府，是一個帝王專制的政府。這由中國民族的傳統觀念以及學者理論的指導下所產生的政府，雖不能全部符合當時的理想，但已是象徵著中國文化史上一種極大的成績了。
七
上面敍述了秦、漢時代之政府組織，我們再一論及當時的國家體制。大體人類組織國家，不外幾種類型。
第一種：如古代西方希臘之城市國家。
第二種：如古代西方羅馬帝國以及近代英、法帝國等。
第三種：則如近代美、德聯邦及蘇維埃聯邦。
但秦、漢時代中國人所創造的新國家，他的體制卻全與上述不同。他不是一個城市國家，或像封建時代的小王國，那是不用再説了。但他又並不是一大帝國，並非由一地域來征服其他地域而在一個國家之内有兩個以上不平等之界線與區劃。第三他又不是聯邦國，並非由秦代之三十六郡漢代之一百零三郡聯合起來組織了一個中央，他只是中央與郡縣之融成一體，成爲一個單一性的國家。他是「中國人之中國」，換言之，則在那時已是「世界人之世界」了。所以漢代人腦筋裏，只有「中國人管中國事」，或説是「中國人統治中國」，而在中國人與中國之大觀念以下，再没有各郡各縣小地域各自劃分獨立的觀念。這一種國家，即以現在眼光看來，還是有他非常獨特的價值。我無以名之，只可仍稱之爲「郡縣的國家」。
城市國家是小的單一體，郡縣國家是大的單一體。至於帝國與聯邦國，則是國家擴大了而尚未到達融凝一體時的一種形熊。將來的世界若真有世界國出現，恐怕決不是帝國式的，也不是聯邦式的，而該是效法中國郡縣體制的，大的單一的國家體制之確立與完成。這又是中國文化史在那時的一個大進步，大光柴。