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（一）地方财政困难的一般
留心地方财政的人，试一浏览各省的预算，定可发现一个共同的毛病，便是收支不能相抵，以致造成入不敷出的状况。为平衡预算起见，各省有各省的方法，但这些方法之中，也有许多是共同的。第一便是举债。根据财政部的报告，以及个人研究所得，【45】各省债务，在10000万以上的，有四川；在1000万以上的，有湖北、湖南、浙江、江苏、山西；在500万以上的，有河北、江西；在100万以上的，有安徽、河南、绥远、甘肃。其余各省，债务未详，但就已详各省而言，债务总数，已在30000万左右。举债虽然可以解决目前的困难，但举债愈多，预算中的债务费也愈加增。四川预算，除军务费外，要算债务费支出最多，约占总支出八分之三。湖北二十四年度岁出，经常临时总计，为2400万，但债务费即占300万。所以靠举债来解决预算上的困难，决非久计，这是很明显的事实。
各省平衡预算第二个常用的办法，便是请求中央协助。根据二十五年度国家普通岁出总预算，中央补助各省，在经常门内共支61481500元；在临时门内共支44334500元。两项合计，在10000万元以上。这种协款，在许多省份的收入中，占一个重要的地位。湖北的财政当局，在两年前曾说过：
本省财政虽已渐臻轨道，然考其内容，每月仍赖两项协款60万元，（此外特税补助汉市府65000元）为本省财政之命脉，每年度共计720万元，实占全部岁入三分之一以上。一旦此款发生故障，则本省财政立陷困境，至为可虑。凡此依人为活之方法，系属可暂而不可久。【46】
两年前的情形，现在并未变动。此种依人为活的方法，我们如细看中央协款的清单，可以知道不独湖北为然，许多别的省份，亦复如是，所差异的，只是依赖的程度，有深有浅而已。
第三个平衡预算的方法，只有几个省份用的，便是征收法外的税捐。地方的合法收入，依照二十二年三月修正的《办理预算收支分类标准》，共有十二类，即田赋、契税、营业税、房捐、船捐、地方财产收入、地方事业收入、地方行政收入、地方营业纯益、补助款收入、债款收入及其他收入。【47】但在湖南，地方的最大收入，年在500万元以上的，乃为类似厘金的产销税。江西有一种“剿匪”善后捐，系对入境的货物征收的，年在200万元以上，其地位的重要，仅次于田赋。其他各省，在表面上或暗中所征收的税捐，不合法令的，一定还有。这种法外税捐的存在，表示着各省在法内平衡预算的困难。
地方政府，虽然是入不敷出，而人民方面，也感觉到负担日重。民国二十三年，国府曾有废除苛杂及减轻附加的通令。自二十三年七月起至二十四年八月止，据财政当局的报告，裁减苛杂税类，共计5000余种之多，裁减款额，至4900余万元之巨。我们虽然不能否认这种仁政的影响，但同时也要承认，人民现在的负担，比二十年前或十年前要重得多。先看湖北，湖北的田赋，在民国初年，为381万余元。民国十五年，湖北财政委员会与政务委员会联席会议，将赋额减至258万余元，较之原有赋额，计减37％。最近整理田赋又将赋额增至447万余元，惟实际征收，不足此额。我们如只看正赋，湖北现在的田赋，与民元相差无几。田赋附加情形，在民元时如何待考，现在附加总数，将近200余万。最使人民感觉负担加重的，不在正赋，也不在附加，而在民国十八年以后创办的亩捐，按亩征收，各县的税率不等。现在亩捐总数，已达460余万元，专作保安团队经费，还嫌不足。此外还有堤工捐，照正税加一成，只有沿长江汉水各县缴纳。所以湖北的农民，直接负担的赋税，合计总在1000万元以上，比起民国元年的负担，大约加重了两三倍。湖南的情形，可以长沙县为例。长沙县在民国七年，每两正银，带征地方附加二角四分，清乡附加四角，另向每户征收一百文券费，一百文农林捐，合计每两正银，带征附加六角四分，每户钱二百文。民国二十四年，每两正银，折合国币三元六角，另外带征地方附加一元一角，团防附加四元二角，义勇附加六角，自治附加一元五角，保甲附加六角，县教育附加六角六分，区教育附加一元三角四分，路款附加一元零八分，另向每户征收八分农林捐。每两正银，附加竟达十一元二角八分，较之民七附加，超过几达20倍。这还不算是最重的。另外如宜章县田赋，向采包征制，由征收员带券游征，往往任意浮收，各区亦擅自增收附加。民国十九年，每正银一两，附加竟收至50元之多。这种包征滥收的恶政，直到二十四年才由省府革除。即以二十四年度而言，宜章正税共收19000余元，附加共收109000余元，附加超过正税，凡五倍半以上。江西田赋，民元地丁每两折征正税钱2700文，附税钱300文，漕米每石折征正税钱3600文，附税钱500文。附税等于正税七分之一，至九分之一。民十五地丁每两折征正税银二元二角，附税银元三角，漕米每石折征正税银二元九角，附税银元五角。附税税率，已较民元略增。民十六改为地丁每两收正税三元，漕米每石收正税四元，附税至多以正税15％为限。以后附税逐渐增高，在“剿匪”期间，已超过正税若干倍。最近才规定将附加分为三种，地方附加，等于正税30％；保安附加，等于正税40％；保甲附加，等于正税20％。三项附加合计，已达正税90％。江西人民在附加上的担负，现在比民国十六年，已增加了6倍。这三省的情形，很可以拿来代表近年中国民众负担加重的状况。
财政的入不敷出，与人民的负担加重，乃是各省当局最感困难的问题。造成这种现象的原因当然很多，我们现在只愿意提出一种原因来说。所以要这样办的原因，完全是为讨论的方便。作者在本文中，只有一个主题，如把许多原因都取来一一分析，便要超出本题的范围以外了。我们现在只讨论一个原因，并非否认别个原因的重要性，只因他们与主题无关，所以只好略而不谈。
（二）新政及其费用
在这一节里，我们愿意指出地方财政的入不敷出，人民负担的日渐加重，与近年推行的“新政”的关系。
近数年来的地方政治，有一个很大的变动，这种变动，也许是划时代的。以前的地方政治，是“消极”的，是“无为”的，而现在的新政，却是“积极”的，是“有为”的。【48】这些新政，有的是中央政府推动的，有的是地方政府推动的，但最大的推动力量，却出自以前的豫鄂皖三省“剿匪”总司令部及南昌行营，到了二十四年十二月，行营所推动的新政，才移交行政院管辖。我们查考新政的内容，虽然觉得他是千头万绪，但也可以用最简单的四个字来包括他，便是“管”、“教”、“养”、“卫”。
说到“管”，我们知道以前的办法，是中央管省，省管县，县管人民。中央与省的关系，现在且撇开不谈。省管县，以前可以说是管不到。一因交通不方便，二因省的范围太大，等于欧洲几个小国，所管的县份，少的数十县，多的一百余县，以省府少数人的精力，来管这样多的县份，当然是有名无实。所以从前的县长，便等于一个小皇帝，假如不闹大的乱子，决没有人来干涉他。至于县以下的人民，更是一盘散沙，毫无组织。假如县的范围很小，那么这一盘散沙，县府也许可以照顾得来，但一县地方，往往纵横一百数十里，人口从几万以至一百几十万，所以由县长来统辖全县的地方和人民，决无此种能力。现在对于管一方面的改革，第一，便是在省与县之间，设一个行政督察专员公署，他所管辖的县份，从数县以至十余县不等。省区较小的可以将全省划分为几个行政督察区域，省区较大的，可以划分为十几个行政督察区域。前者如湖北、江西；后者如河南、四川。督察专员的制度是合已往几种制度冶于一炉而成的新产物。据杨畅卿先生说：“专员考核各县，则有类于知府；承上起下，则有类于道尹；自理一县兼管他县，则有类于知州；统领军政，则有类于镇守使。”【49】从理论上讲起来，自有督察专员，各县的行政，便多了一个直接的监督；各县在治事时遇有困难，便有人来指导；一县以上的共同问题，要合作才办得通的，现在也有一个机关来统筹兼顾。省府添了许多专员公署来帮助他管理各县，以前的各种困难，便可减少许多。再说县以下的组织，以前可以说是无有，现因推行分区设署的制度【50】，并编查保甲，一盘散沙的民众，才可说是有了组织。实行分区设署的县份，依县境面积，地形，户口，交通，经济状况，人民习惯，酌划县属为若干区，但不得多于六区少于三区。区署中有区长、区员、区丁、书记及录事，好些县份的区署，都分为三组办事，其重要职务，为佐理县府，推行县政。自有区署，政治可以说是又深入民间一步。区署以下，便是保甲的编制。依法令：保甲的编组，以户为单位。户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保。凡大乡镇，经编成五保以上的，应设保长联合办公处，由保长互推一人为联保主任。凡住户稀少的乡镇，应联合他乡镇，照前项规定，设保长联合办公处，但以距离在20里以内者为限，倘20里内住户不足四保时，得暂缓设立。有了这种组织，政府与民众才可说是打成一片。二十四年度劳动服务的季节来到时，此种组织，便已发生效力。有些县份凭一纸的命令，便可号召壮丁数万人，同日从事筑路筑堤等工作，而秩序井然，有条不紊。发号施令的简便，如身之使臂，臂之使指，在无组织的时代，无论如何是做不到的。
新政中管的方面，添了多少费用呢？专员公署的经费在各省的概算或预算中是查得到的。举几个例来说，在二十四年度，湖北的督察专员公署经费，是396000元，河南是607200元，江苏为208320元，江西为405144元，安徽为552000元。换句话说，自有专员公署，省府的支出，便加增了20余万以至60余万。再说区署的经费。这种经费的支出，多列入县预算中，所以总数颇不易得。依《各县分区设署办法大纲》，区署共分三等，甲等月支391元，乙等月支326元，丙等月支263元。实际各县的区署，很少依照这个办法开支经费的。以江西而论，彭泽县的第一区，每月只支113元，余江县的第一区，便月支329元，多少大约要看地方上的财力而定。江西全省，现设区署390所，年支经费877272元。这还不算多的。山东一省，计800余区，列入县预算的经费，年需110余万元。【51】河南于二十四年奉令改区设署，总计全省划定406区，全年经费，计1101000千余元。【52】最后说到保甲的经费。依《修正“剿匪区内”各县保甲经费收支规程》，保甲经费，每保每月以5元为限，联保办公费，由各保在5元之内分摊。此种经费，既非统筹，所以一县之内，保甲经费共有若干，县长都回答不出，全省保甲经费的总数，更无从估计了。山东的乡镇公所，其地位等于联保办公处，据云全省乡镇18000余处，虽规定月支10元，令其自行摊筹，亦在200万元以上。【53】湖南的乡镇公所，经费最多的，月支30余元，少的仅年支六七十元。保长有津贴的，仅长沙等25县，其津贴数目，最多每月不过3元，普通每年仅有津贴一二十元。此种零碎估计，虽可见保甲经费的一斑，但无从估计其全体。只有江西一省的保甲经费，在二十五年度是统筹的，我们可以举他来作一个例子。江西的保甲经费，系就田赋、普通商业营业税、屠宰税，各加20％，由省府统收统支。全年预计可收140余万元，支出预算为1109988元。其开支方法，保联分为三级，凡辖16保至20保者为甲级，11保至15保者为乙级，6保至10保者为丙级。甲级保联月支38元，乙级保联月支30元，丙级保联月支24元。保办公处经费，则概以每保月支1元计算。保办公费每月1元，实际是不敷的，所以江西省有一计划，将来干部训练完成，经费充裕的时候，保联政务费，以每月25元计算，年支750000元；保政务费，以月支5元计算，年支1560000元。两项合计，为2310000元。这个数目，大约可以代表普通省份的理想保甲经费了。所以拿江西一省来说：督察专员公署、区署及保甲三项经费，每年实支，已超过230余万。如保甲经费，照理想的办法，便要超过350余万。这是一个普通省份对于“管”的方面所添出来的费用。【54】
次说“教”。中国文盲数目之高，以及失学儿童之众，是大家所痛心疾首的。根据二十年度初等教育统计，全国小学儿童数为1166万余人，失学的学龄儿童，约尚有3000余万。在学儿童，仅占学龄儿童23％，距离普及之境甚远。为补救这种缺点起见，教育部于二十四年五月，曾提出《义务教育暂行办法大纲》，于二一四次行政院会议通过。其办法系将义务教育，分作三期推行。自二十四年八月起，至二十九年七月止为第一期，在此期内，一切年长失学儿童，及未入学之学龄儿童（自6岁至12岁），至少应受一年义务教育，各省市应注重办理一年制的短期小学。自二十九年八月起，至三十三年七月止为第二期，在此期内，一切学龄儿童，至少应受两年义务教育，各省市应注重办、理二年制的短期小学。自三十三年八月起为第三期，义务教育之期间，定为四年。这可以说是一个伟大的教育计划。依照这个计划，到了民国二十九年，全国12岁以下的儿童，应当没有一个文盲。这个铲除文盲的计划，大约要花多少钱呢？照原定的办法，义务教育的经费，大部分是要由地方政府负担的，中央政府，只能津贴一小部分。各省县在推行义务教育时所添的负担，可以湖南省为例。湖南省二十四年度义教经费，规定省筹60％，县筹40％。省方预算支出总数，为297070元。各县自筹之40％的经费，一等县为3240元，二等县为2160元，三等县为1080元。各县筹款办法，据云或增收税捐，或摊募捐款，或动拨余款息金，或整理原有收入，或指拨原有捐费，或催缴各项亏欠，或在预算内移项开支。各项办法之中，以采用第一第二两种办法的为多，其结果影响到人民的担负，是显然的。据湖南教育厅的估计，在推行义务教育的第一期内，第一年预算经费为427000元，第二年为764900余元，第三年为1529800余元，第四年为3059600余元，第五年为4980400余元。所以义教的经费，是每年加增的，五年后的支出，比现在还要加重数倍。江西省的义务教育计划，在二十三年十一月便订定了，其办法系利用保甲组织，每保设立一校，名为保学，为推行义务教育的机关。各保应筹保立小学经费总数，因保的大小不同，所以有三种规定。过120户的保为甲种保，年筹252元。101户至120户的保为乙种保，年筹228元。80户至100户的保为丙种保，年筹204元。保学的进展，可以从下列的数目字中看出。二十二年度学校数为5900，学生数为244645人，经费数为2022704元。二十三年度下期，增加学校2776个，增加学生139940人，增筹经费656731元。至二十四年度上期，增加学校10196个，增加学生498575人，增筹保学经费1580604元。依这种速度加增下去，每保一小学的理想，不难于两三年内达到。到那个时候，保学的经费，共需若干呢？现在江西至少有25000保，保学的经费，如平均照乙种保的规定开支，每保年筹228元，全省每年便要筹570万元。这个数目，与湖南在完成第一期义务教育时，所费相差不过70余万。所以一个普通省份，如湖南或江西，如想给学龄儿童以一年的义务教育，大约要花500万。这是铲除文盲最低的代价。【55】至于民众教育，播音教育，各地虽然都有零碎的工作，但因没有大规模地进行，所以花费也还有限。
三说“养”。养的工作，可以说是地方政治一个主要的目标。有些工作，如修堤、仓储、造林，以前的地方政府也办过，但是到近几年，各地政府，才大规模地，有计划地去干。这些工作，除仓储外，大约只费民力，不费民财。另外如合作社的普遍组织，农作物的积极改良，以及农工副业的提倡，却是最近的事。后两种工作，还在研究的过程中，没有什么显著的成绩可述。合作社在民国二十四年以前设立的，只有13707个，在二十四年一年内设立的，便有12517个，可见最近合作事业，突飞猛进的状况。合作事业的基金，有一部分要省府担负，省府当然是取之于民，不过这个数目是很小的。合作事业的发达，结果是会减轻人民的负担，因为高利贷者及奸商，遇到一个地方，有很好的信用合作社，或运输合作社，便无从施其剥削手段了。“养”的工作中，费用最大的，还是公路的修筑。中国公路，每公里平均造价，平地约6000元，山地约8000元。中国的碎石路，每年每公里，平均养路费，约250元。【56】公路的里程，在民国十年，只有1185公里；十六年底，加至29170公里；二十四年底，加至96345公里。【57】这90000多里的公路，如每里造价以7000元计算，便需67000万元。全国经济委员会，自二十一年至二十四年年底止，拨借各省公路基金，只有949万余元... -->>
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