六 地方财政与地方新政 (2/2)

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49万余元，【58】这在造路费的总数内，真如沧海之一粟。其余的造路费，一部分见于省预算。历年来各省建设厅的主要工作，便为筑路。各省的建设费，也大部分用之于筑路。如二十三年度江西公路建筑费为1459386元；二十四年度湖北之公路建筑费，为3000000元。但大部分的公路，还是征民工或兵工，用民料民田来筑建的，政府并没有支出上面所列那样大的造路费。【59】

    最后说“卫”。数年以前，各省的保安团队，并不统一。各县斟酌本地的需要，及经济能力，编成保安队若干名。这些保安团队，训练既不充分，指挥又不统一，所以遇到大批股匪时，毫无抵抗的能力。南昌行营有见于此，所以于二十三年七月，颁行《各省保安制度改进大纲》，目的在使保安团队统一于县的，进而统一于区，再进而统一于省。凡已统一于省的保安团队，便可目为省军，在剿匪方面，虽然成绩未能尽如人意，但比前几年的情形，总算有点进步。保安经费，在未统收统支的时代，数目难于估计，自统一于省之后，省会设有保安经费总经理处，便容易考核了。湖北的保安经费，一部分是由亩捐来的，二十四年度为4622300元，另一部分，由省府直接开支，二十四年度，省预算列为979254元，两个数目合起来，为5601554元。湖南保安团队经费，出于附加，现在每正税一两，收保安附加四元二角，二十四年度保安附加的总数，为5238535元，与湖北的保安经费，为数相差无几。不过湖南的团队，统一于省之后，各县感觉到还需要一种自卫的武力，所以在保安团队之外，各县还有一种有枪义勇队，其经费也是出自附加，名为义勇附加，数目各县不等，二十四年度义勇附加的总数，是1167390，连保安附加，已超过640余万，真是一个巨数了。湖南有些县份，除有枪义勇队之外，还有所谓“直辖排”的，经费无统计可考。江西的保安经费，二十四年度为420万元。此外还有一种碉堡守护队，系就当地有枪义勇队编组而成，守碉壮丁，月支伙食津贴3元，每碉月给灯油茶水2元，统由保甲户捐项下附带筹支（指二十四年度以前而言）。此种费用，据估计，约在400万元左右。现因治安无虞，守碉队除萍乡，修水等十县外，均已取消，民众的负担，可以减轻不少。我们看了上述三省的情形，可知各省的保安团队，每年需款约500万元，这个数目虽大，比较没有统收统支的时候，一定还要减少许多。以江西而论，该省团队经费最多时达1200万元，较现在的经费，几大三倍。将来的团队，如能加以整理改编，大约还可以省出一部分的钱，来作别种事业之用。“卫”的方面，除上面所说保安队，及前面所说保甲及公路，与自卫均有关系外，还有两种新的工具，也是可以加增民众自卫的力量的，一为碉堡，一为电话网。碉堡虽然不能对付飞机及大炮，但在内地自卫，却是唯一的武器。【60】现在凡是经过战乱的地方，都有碉堡，湖南各县，在二十三年年底已筑有碉楼碉堡土寨共4600余座。江西的碉堡，约10000座，以平均每座建筑费600元计，便要600万元。以江西临川县而论，各区署及各联保办公处，都设有电话，一有警报，随时可通知县府或区保安司令部，司令部得讯后，便可用大汽车运团队至出事地点清剿，其迅速的程度，比起以前出警时，须徒步报县，团队也只能徒步追剿那种情况，当然不可相提并论了。电话机与电杆木的用费，大部分都是由各保摊派而来，其实数无从估计。电话网的维持费，在有些县份，也是出自附加，如衡阳县每年电话附加，为一角五分（即每正税一两加此数）。该县二十四年度，尚有飞机场附加，为一元二角，也可视为自卫的一种花费。卫的新政中，还有一种是极重要的，便是民众训练。中国的民众大部分都没有受过公民的教育及军事的训练，所以在平时不能做一个好公民，战时也不能背枪支以卫疆土。这是一件十分危险的事。为矫正这种缺点起见，民众训练，是目前最急迫的问题。民众训练的内容，当然是政治与军事并重，但军事尤其重要。现在的民众训练，有几个最难解决的困难，第一便是民众怕受军训的心理。中国古代的教育，本来是文武兼重的，人人都能上战场，也不怕上战场。东汉以后，文武分途，武德扫地，人民渐视当兵为畏途，其结果便造成“好汉不当兵”的谬误心理。此种心理如不打破，则民众的军事训练，决无彻底之可言。改变这种心理，治本的方法，当然是要从教育下手。第二种困难，便是经费。据某省估计，该省共有49316保，如每保设一助教，月支8元，月共需费394528元；每3保设一分队长，月支20元，月共需328780元。两共月需经费723308元，不但某省无此力量，全国各省，大约没有一省有此力量的。解决的方法，最好利用联保主任、联保书记，使他们分任队长与助教之职，民众的军事训练，便归他们主持。不过在实现这种理想之前，联保主任与联保书记，须先受严格的军事训练，他们回去之后，可以训练保长，保长可以训练壮丁。这种办法，用费当然比另外组织干部要省许多。

    以上“管”、“教”、“养”、“卫”四种工作，每种只举出几件重要的来说，并未一一条举。只就已经提出的而言，在一个普通的省份里，如一一都做到，便非1000万元不办。这个数目，并非固定的，有日渐加增的趋势。地方财政与地方新政的关系，经此分析，当已明显，不必再费词了。

    （三）问题的提出

    从上面的讨论，我们可以发现下面一个连环：人民的负担加重，是由于政府的支出增加，支出增加的一个原因，是由于推行新政。这个问题，应该如何解决呢？

    第一派人，看了上面的分析，自然地要下一个类似下面所说的结论。现在推行的新政，既然可使地方的支出增加，而支出增加，必然地加重人民的负担，那么最适当的办法，便是停办新政。这一派的人，还可举出历史上许多事实，来做他们理论的护符，因为历史上“无为而治”的例子，实在是很多的。但是现在的环境，与历史上任何时期都不相同。现在一个国家，假如想在国际中谋生存，人民没有组织是不行的，不受教育是不行的，不加增生产的力量，提高人民的生活，也是不行的，没有自卫的能力，没有作战的本领，更是不行的。“管”、“教”、“养”、“卫”的各种设施，就是想使一盘散沙的民众，变为有组织的民众；不识字不懂事的民众，变为有公民常识，有国家观念的民众；生产力薄弱，生活程度低下的民众，变为生产力厚大，生活程度超过饥寒线的民众；不能御侮，不敢上阵的民众，变为能够守土击敌的民众。这些设施的目标是无可非议的，是急不可缓的，虽然在实施上，在方法上，还有讨论的余地。假如在这种时候，还想回到汉初那种无为的政治，那么国家的灭亡，可以计日而待。所以数年来各地所推行的新政，不但不能取消恐怕还要充实；不但不能减少，恐怕还会加增。时势逼得我们的国家，不得不如此做去。

    新政既然非推行不可，那么地方政府的财政，有什么出路呢？人民的负担，有什么方法减轻，或者至少不再使他加增呢？

    这是我们愿意提出来的问题。

    （四）解决的途径

    现在各省整理财政的各种方法中，有一个方法，可以加增收入，而不致加重人民负担的，便是整理田赋。

    整理田赋，应该包括三个方面，一为地籍的整理，二为科则的改订，三为征收方法的改良。先说整理地籍，现在各地的地籍，有的已完全遗失，有的仅凭粮房书吏的记忆，有的册书虽在，而与实际情形，毫不相符。整理的方法，在各地实行的，不外三种，一为土地陈报，二为土地清丈，三为航空测量。土地陈报，费用最少。江宁县平均每亩费用，为五厘三毫；萧县为六厘四毫，宜兴为七厘八毫，兰溪为八厘六毫。当涂最费，每陈报一亩平均费用亦不过一分四厘。【61】土地清丈的费用，各地多寡不等。湖南清丈，每亩所摊测量费，多者如汉寿，每亩费洋二角五分；少者如南县，只九分八厘。湖北各县清丈，每亩地平均支用清丈费一角三分。江西为办理航空测量最有成绩的省份，其所需经费除南昌一县支用40万元外，新建等82县，预计10681195元，按照农地总面积35216762亩计算，平均每亩约需航测费一角一分一厘，调查费二分二厘，计积费一分六厘，制图费三分二厘，造册费三分二厘，登记给证费八分，连机关行政费在内共需三角。所以从整理地籍的费用着眼，土地清丈与航空测量，都较土地陈报花费得多，但从成绩的正确着眼，土地陈报，又远不如土地清丈与航空测量。所以为治标计，及为穷苦的县份着想，整理地籍，可用土地陈报，但治本的方法，还是要用清丈或航测。这三种方法，无论用哪一种，成绩都很可观。以土地陈报而论，苏皖已办陈报各县，言亩数，则萧县溢出112万余亩，沭阳溢出172万余亩，江都44万余亩，当涂29万余亩。言税额，则江都盈收9万余元，萧县4万余元，当涂11.7万余元。【62】以土地清丈而论，湖北武昌共六区，纳赋之田仅1057000亩，现只丈竣二区，已丈出749000亩；汉阳共七区，纳赋之田仅675000亩，现只丈竣三区，已丈出64万亩；汉川共六区，纳赋之田仅52万亩，现只丈竣一二两区，已丈出52万亩，由此可知这几县里，将来清丈完竣时，纳赋的田地，一定可以加增二三倍。江西南昌县的航测成绩，可作一切航测的代表。南昌县总面积，据航测结果，为1535533亩，较江西赋役全书所载田亩数1238918亩，计溢出296615亩。全县每年应纳地价税总额为545595.8元，较原有田赋额征数373530.5元，溢出172065.3元。由此可见地籍整理之后，赋税可以加增，溢出的赋税，都是以前逃赋的人所纳的，乃是他们分内应交政府的款，不交是违法，交了并不能算是加重负担。

    整理田赋的第二种方法，是科则的改订。旧的科则名目繁杂，税额参差，其结果是：“良田万顷，租税有限；尺土寸滩，负担奇重。或竟高楼大厦，占地千方，毫无赋税；或则山角水涯，立锥斗种，难应催呼。”【63】举例来说，江苏每亩正税，自二厘零五角至二元零五角，最低与最高，相差1000倍。以各县平均数言之，苏松亩科正税六七角，海门涟水，仅二分余，相差亦30倍以上。浙江每亩正税，自一厘至八角，相差800倍。江西正税，每亩自六厘三毫，至六角四分九厘五毫，相差约百倍。【64】所以改订科则，使高低相差，不致如此之巨，也是加增税收，平均负担的一个方法。湖北整理田赋的一个方法，便是改订科则。在没有改订以前，湖北的正税，有很多县份，如襄阳、枣阳等，一律都是六分。税则高的地方，如阳新县，上则田每亩纳税三角六分，中则田一角八分，下则田一角六分。又如蒲圻县，上则田正税每亩三角，中则田二角八分，下则田一角。这两县的下则田所纳的税，比许多县份的上则田还高，这是极不公平的。现在鄂省拟将赋率过低的，酌予进级。凡上则田地，原定赋率，每亩不及一角二分的，一律改为一角二分，其在一角二分以上的照旧。中则田地，原定赋率，每亩不及一角的，一律改为一角，其在一角以上的照旧。下则田地，原定赋率，每亩不及八分的，一律改为八分。其在八分以上的照旧。这样修改之后，平均赋率，可增出赋额723000元。对于原来纳税已高的地，并未减轻，对于原来纳税太低的地，却已加重了。这种办法，还未合乎理想。合乎理想的办法，可以江苏萧县为例。萧县在改订科则以前，民田每亩税率，为三角一分三厘，卫田每亩税率，为一角三分四厘。自土地陈报完毕，田亩溢出之后，乃改订科则，将全县田地，分列为四等，一等地每亩正附税合计征银元二角五分，二等地二角二分，三等地一角六分。以一等地的新科则，与二十四年度拟征税率之三角一分三厘比较，减少六分三厘；以二等地比较，减少九分三厘；以三等地比较，减少一角三分三厘。平均减少八分二厘二毫，计较原有税率轻26.2％。卫田税率，因历史沿习，已较民田为轻，为免畸重畸轻之弊，略事增高，一律比照三等地取税，以求均平。【65】所以萧县的办法，一方面把纳税太低的地，略为加重；同时把纳税已重的地，又酌量减轻。一方面把人民的负担平均了，一方面省县库又盈收了41000余元。这是改订科则之合乎理想的。

    第三，我们可以略论征收方法的改良。以前的田赋在征收方面，弊病非常之多，结果是人民拿出来的钱，只有一部分入了国库，其余一部分却入了私囊。如江苏某县，在本年二月间，曾发现一粮柜舞弊巨案，总柜私吞公款凡20余万元。据此人口供，前任总柜，私吞公款比他还多，数达50余万。这些私吞的钱，一部分要分送当地绅士，看其势力的大小，或数千金或万金不一。倘县长追究，得由受贿绅士，出面说情，或贿赠县长，即可无事。各地这种贪污集团，没有被人发现的，一定不在少数。改革的方法，经专家提议的，如经征与收款机关的分立，如规定册串款式，如每日收款的报销，及报销数目的缴查，都是应当即行的。但最重要的一点，还在征收人员的考选，以及考选后成绩的严密审核，河南、湖南，现在都朝着这方面去做，希望可以使舞弊的事，日渐减少，而税收也可因之而日有起色。

    以上所述整理田赋的三件事，如一一做到了，省县府的收入，当可加增许多。有的省县，整理之后，田赋可以加增一倍，甚至二倍，但也有些县份或省份，恐怕在整理之后，即加增一倍也很困难。所以整理田赋的事，固然是各省应当办的，而且是目前可以就办的，但如希望办了以后，地方财政上的困难，便可解除，以后应付新政的费用，便可绰有余裕，那就未免太过乐观了。现在各省的税收，固然可以整顿的还多，不但田赋如是，营业税、契税等等，亦复如是。但整理后所产生的美满结果，是有限制的。由整理税收而加增的收入，决不能满足一个有为的政府的需要，这是可以断言的。

    那么我们除了整理税收之外，还有什么别的办法呢？

    在回答这个问题之先，我们要认清楚一件事实，就是古今中外，没有一个以农立国的国家，其人民是有组织的，其教育是普遍的，其生活程度是超出贫穷线以上的，其自卫的能力是攻击不破的。为什么呢？因为管、教、养、卫几件事如想办得真有成绩，非有巨大的剩余财富不可。而以农立国的国家，生产的力量很低，收获所得，除维持一家的生计外，便剩余无几。这无几的剩余，即使政府用各种捐税的名目，把他集中起来，也不能成一巨数。数既不大，所以政府能办的事也有限，此为以农立国的国家，百样事业落后的最大原因。现在我们的政府，在管、教、养、卫四方面，都想追随欧美诸先进国的后尘，这种企图，自然是应当的，可惜我们的生产基础不够，我们还没有在农业以外，发展其余的实业，还没有以新式的生产方法，来加增我们的生产力量。以一个农业的国家，而想办工业的国家所已办或要办的事，所以处处发生困难，处处感到财力不够，而终达不到与欧美诸先进国并驾齐驱的地步。

    假如这一点观察是正确的，那么我们的政府，于整理税收之外，还要积极的从事于培养税源的工作。所谓培养税源，便是设法使中国的经济生活现代化。我们应当于改良农业的生产方法之外，从事于各种事业的发展。应当摒弃古老的筋肉生产方法，采用近代的机械生产方法。如此，生产力才可加增，财富也才可加增。到那时，即使政府取之于民的，比现在多两三倍，人民也出得起，因而便不会感到负担的重。现在中央政府的收入，约10万万，地方政府的收入，以全国各省县及特别市合计，不过6万5千万元左右。【66】中央与地方的收入合计，为16万万余元，以中国4万万人口分派，每人的担负，也不过4元而已。但别的国家中的人民，每人对于各级政府用费的担负，英国为美金135元，美国为102元，加拿大为76元，德国为65元，法国为51元，意大利为35元，日本为23元。【67】在现在的生产方式之下，如将中国人民对于政府的平均担负，从4元改为8元，人民一定是疲不堪命，甚至大部分的家庭，都会因此倾家荡产。但是如果我们的生产方法已经改变，已由以农立国的国家，变为以各种实业立国的国家，已由筋肉的生产，进至机械的生产，那么人民的担负，加至与英美一样，即使做不到，但追随日本、意大利，却是很可能的。如中国人民对于政费的担负，与日本一样，便要比现在加增6倍；如与意大利一样，便要加增9倍。只要经济生活已经改造，这点担负，当然是可以举重若轻的。

    总括起来说：现在中国的经济基础，支持不住新的政治。为巩固新政的基础起见，中国人民的经济生活，非彻底的现代化不可。因此，国民经济建设，可以说是目前最基本、最急切的工作。