第二章 基层行政组织体系——保甲及里甲 (1/2)

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    为了有效地控制乡村，清政府大体上遵循前朝行之有效的政策，并大量采行其方法，确立了两大基层组织体系。它们架设在第一章中所述的自然的社会组织基础之上，而不是取代它。这就是说，清王朝一方面确立了保甲组织体系，用于推行控制治安的事务；另一方面确立了里甲组织体系，该体系最初设置的目的在于帮助征收土地税和摊派徭役。

    但是，由于官方方案在应用时缺乏一致性，以及体系自身在运行中发生了变化，它们在名称和实际运作中都产生了相当多的混淆。事实上，这种混淆使得一些学者相信保甲和里甲就是同一个组织体系，只不过名称不同罢了。有位学者意识到了这种混乱，却未能使自己摆脱影响。[1]跟许多其他学者一样，他未能认识到基层的治安体系和税收体系原本就是两个结构功能不同的组织体系。

    以下引用两个例证来说明这种混乱的严重性。见闻广博的中国法律学者贾米森（George Jamieson）在1880年写道：

    “甲”在许多地方看不到了，而“里”或“保”，有时用前者有时用后者，却是家庭和县地方行政区之间的唯一行政体系。不同省区可能使用上述以外的其他名称，但显示的是同一种情况。[2]

    当代中国著名历史学家萧一山在1945年写道：

    清廷实行保甲政策，遍于全国，始于顺治，初为总甲制，继为里甲制，皆十户一甲，十甲一总，城中曰坊，近城曰厢，在乡曰里。康熙四十七年申令十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。[3]

    萧一山显然意识到他叙述中存在着这种混乱，因而承认他自己弄不清楚这个问题，并抱怨说“清人论保甲者很多，皆颇含混不清”。

    本章试图概括出保甲和里甲这两大乡村基层行政系统的结构特色，尽可能地消除在清王朝统治期间和之后产生的混淆及误解。我们首先描述这两个体系；然后指出，尽管在名称的使用上缺乏一致性，偶尔相互重叠，但它们原本就是两大不同的体系，各有界定清晰的功能，而非拥有两组可以交换使用名称的同一体系。

    保甲组织

    保甲组织是两大体系中较为简单的一个。保甲虽然起源较早，[4]但直到清王朝肇建才正式采行。[5]一些历史学家认为，保甲组织最初来源于《周礼》或《管子》中所描述的地方组织系统。[6]《周礼》中说：

    五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂……使各掌其政令刑禁，以岁时稽其人民，而授之田野，简其兵器，教之稼穑。[7]

    《周礼》所述行政组织体系显然有更为宽广的目的，而不仅限于密切监视居民以维持地方秩序的治安功能。

    《管子》描述了几个地方组织的方案，[8]但就像《周礼》一样，这些组织体系被赋予更广泛的职能，包括军事组织和维持地方秩序。

    秦朝、汉朝及其后各王朝，通常直接依照《周礼》的安排，设置地方行政组织。然而，不论在本质上或是形式上，二者都存在着重要的不同。此处只需指出：公元589年，隋朝的开国皇帝隋文帝所建立的地方行政体系，首次引入检察的概念，是一个有别于传统的改变。[9]《通典》中讲道：

    隋文帝受禅，颁新令，五家为保，保五为闾，闾四为族，皆有正。畿外置里正比闾正，党长比族正，以相检察。[10]

    唐王朝实行的地方制度，则是率先将人口统计、征税和治安管理等职能同时结合在一起，并且强调最后一种。[11]

    然而，清代体系的真正先驱，却是宋代王安石在1070年创立的保甲。宋王朝创立的这种制度，不仅在历史上首次采用了“保甲”的名称，而且首次将警盗、切结联保当作保甲的唯一职能。根据《宋史》的记载：

    乃诏畿内之民，十家为一保，选主户有干力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十大保为一都保，选为众所服者为都保正……每一大保夜轮五人警盗，凡告捕所获，以赏格从事。同保犯强盗、杀人、放火、强奸、掠人、传习妖教、造畜蛊毒，知而不告依律伍保法。……俟及十家，则别为保，置牌以书其户数姓名。[12]

    这一制度很快就在全国推行开来。大约在创立一年之后，它就转变为一项辅助性的军事制度，和一种永久性的地方民兵制度。

    明朝著名理学家和官员王守仁，推动保甲发展成为一种地方治安体系。在1517年至1520年间，王守仁在江西讨平盗匪和叛军，他建立一种制度，规定：每10户一组，将家庭成员的名字登记在门牌上；邻里之间“但有面目生疏之人，踪迹可疑之事，即行报官究理”；如果出现了任何失职，这10户要连带负责。不过，这个体系在几个方面还是不同于清朝时期的保甲制度：它是一项地方性的制度，并未在全国其他地方推行开来；10户中的每户家长轮流负责记录，没有规定固定的首领。即使到1520年在每村中任命一名保长时，其职责也只是限于利用本地力量来对付偷盗和抢劫等问题。对于有关各个10户的任何事情，他并没有管辖权。王守仁所创设的这种制度，其历史意义就在于它是通过地方共同责任制，达到侦查犯罪、发现犯人的目的。[13]

    不管保甲的历史根源是什么，非常清楚的是，通过从当地居民中挑选代理人，清王朝把它当作清查当地居民人口、迁移与活动的工具。清廷所规定的方案相对简单，大体说来就是：10户为1牌，设牌头（有时称为牌长）1人；10牌为1甲，设甲长（或称为甲头）1人；10甲为1保，设保长（或称为保正），综理全保事务。[14]

    这里可以引用一两个例子。根据《南宁县志》（云南），该县1851年施行的保甲组织情况如下：[15]

    1873年版的湖南《浏阳县志》，提供了类似的资料：[16]

    由层级数和各层级头人数来看，该县与上述南宁县一样，相当严谨地遵照官方规定的十进制。

    不过遵照官定十进制的例子并不多见。随后我们就会看到，地方上在实际执行中经常极大地偏离了政府的规定。现在应先厘清保甲与“乡——村”之间的关系。村并不是一个官方认可的保甲组成要素，但在实际中，村的界限是受到尊重的。比如，19世纪声名卓著、富有才能的知县刘衡就说，他在四川巴县整顿保甲组织时，如果每村的户口数少于政府所规定的限额时，就准许这种小村单独构成一牌或一甲。[17]《通州志》（直隶，1879）提到该地区共有608个村镇，设置了567个保正。村一般被当作和保共存的单元。[18]在河南临漳县，村成为保的组成单位，从6个到20多个不等。[19]

    乡和保甲也有非正式的关系。但有时，乡成为保之上的高一级的单位（或者位于那种户数充足的村之上而与保平行），这似乎是一位18世纪作家所说“联村于乡，而保甲可按”[20]要表达的含义。

    下面的例子可以说明这种类型的关系。1669年，在保甲体系推行后不久，山东滕县知县就将该县旧有的8个乡重新命名，并在各乡设保如下：[21]

    从其他事例中，我们可得到保、乡之间另一种不同的关系。陕西靖边县呈现的画面特别有趣。1731年该县刚设置之时，乡村地区划分为3个乡，其城区和每乡的牌数如下：

    难以理解的是，提供上述材料的《靖边县志》修纂者既未提到保，也未提到甲。到19世纪末，该县重新划分，在原有3个乡的基础上增设两个乡，其设置情况如表2-1中所示：[22]

    表2-1：靖边县保甲设置情况

    “保”明显仍未出现。该志的修纂者解释说：“每牌头管花户十名，散绅而外，另设帮查（即助理检查员）以代甲长。每帮查一名准管牌头十名。四乡各有散绅，以稽司之。”在地方行政体制上，这种散绅大概起了保长的作用。

    不过，乡有时被视为保，或被当作与保相当的单位。例如康熙年间，一名在华北几个地区供职过的老练知县，就把乡视为保甲体系中最高的机构。他说：“今保甲之法，十家有长，曰甲长；百家有长，曰保正；一乡有长，曰保长。”[23]该知县所下的定义虽然偏离了官方的规定，但是这里乡的组织形式实际上同保是一样的。无独有偶，某些19世纪的作者也有相同的看法。其中一位说：“设保甲以综理一乡，立甲长以稽查十户。”[24]另一位也观察指出：保甲之法“十家一甲长，百家一保正，一乡一保长”。[25]

    我们或许应该引用一些实际例子来证实他们的看法。根据1891年贵州《黎平府志》，该府的保甲编组如下：“以十一户立一甲长，十甲立一保正，东、西、南、北四乡各立一保长，以总之。”[26]同样的，1904年河南《南阳县志》的修纂者说，乡是保甲组织体系中的顶层，占据保的位置。[27]

    上述事例非常清楚地表明，最晚到19世纪，实际上就有两个版本的官方保甲方案中提到乡：

    或许有人会问，既然地方官吏发现乡、村这种自然产生而且大家熟悉的单位非常有用而且必须加以重视，可是为什么清朝统治者并没有以之来作为设置保甲组织的基础呢？一个原因可能是，由于村庄里的户数变化幅度大，因而这种自然单位总是同政府所规定的十进制保甲编组规则相矛盾。另一原因或许就是，由于设置保甲的目的在于监督并控制乡村居民的行动，因而朝廷认为最可行的，是在村组织影响之外设置一套同村完全分开的组织体系。的确，清朝皇帝设置保甲组织的目的，就是利用这个体系来抵消乡村社区发展出来的任何力量。为了这一目的，尽可能地在现存乡村组织之外设置一套完全独立的保甲组织体系，也许要好得多。

    不按照乡、村的自然组织来设置保甲组织，其真正原因不管为何，清朝皇帝并没有成功地在自然的乡村组织之外设置并保持一套独立的基层行政组织体系。正如前文所述，地方官吏不断发现利用乡村自然组织拥有的功能是最方便的。因此，乡与村不可避免地成为保甲组织体系中运转的单位；这有悖于朝廷设置保甲组织的意图。保甲组织同乡、村自然单位相混合，让前者不可避免地处于各地特殊情况的影响之下；而这也部分地说明了上面所指出的矛盾。[28]

    里甲组织

    里甲比起保甲要稍微复杂一些。该组织体系由顺治帝设置于1648年，即保甲成立后4年。作为因征税而设置起来的基层赋税组织体系，其历史根源可以直接追溯到明朝的里甲；而明朝的里甲则是建立在元朝的里社基础之上。[29]由于清承明制略有损益，所以有必要扼要地介绍一下明太祖1381年采行的办法。根据《明史》的记载，太祖下令编撰赋役黄册：

    以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。……在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里。[30]

    尽管并不完备，但这个制度持续运行，并且在16世纪万历年间正式定名为“里甲”。[31]事实上，清朝所修纂的一些地方志仍然保留着明朝里甲组织的记载。[32]

    前文已经指出，清朝统治者所采行的里甲制度，除了在名称上稍作修改外，与前朝并没有什么不同。根据官方的规定，乡村地区每110户组成一里，其中纳税人丁最多的10户被选为里长（推丁多者十人为长）。一如明制，其余100户平均地分为10甲，每甲选一甲长（相当于明制的甲首）。在城镇及附郭，也采取类似的编组方法，但是其名称不同。在城镇，每110户组成1坊（而不称里）；而在附郭则组成一“厢”。每3年进行一次人口清查。甲长的职责就在于将他监管之下的11户税收记录收集起来，并根据情况，上交给高一级里长、坊长或厢长；再依次上交到当地衙门。[33]

    但是这种官方制度并没有得到严格的推行，也没有一致地适用在全帝国的所有地区。的确，它所产生的偏差非常大，以致无法系统化，只有少数事例显示它或多或少被忠实地遵行。比起华北各省，长江流域及以南各省与官方方案和名称一致的更少。造成这种脱节的原因很多。南方的不规则有些沿袭明朝，并且被允许继续存在下去，一个可能的原因是帝国政府并不认为有必要或能够在那些相当遥远的地区强制要求一致性。其他差异性可能来自当地经济或人口统计的变化，例如，一特定地区的户数在实际上的增加或减少，都会最终影响到里甲的编组（参见附录一）。这样就出现了令人眼花缭乱的各种组织形式和名称，使得对清朝乡村税收结构的研究相当难以进行。[34]由此产生的问题是：如果清廷连建立相当程度上一致的里甲制度都办不到，又怎能指望在广阔的乡村地区征税这种相当困难的工作上取得一致的效果呢？

    保甲和里甲之间的关系

    接下来要讨论的是：保甲和里甲到底是实际上不同的两种体系呢，还是具有两个不同名称的同一种体系？上面提出的材料已经显示它们是截然不同的帝国控制工具，各自拥有特定的目的和功能。下面的扼要论述会进一步澄清这一点。

    首先，从法律来看，保甲和里甲是服务于不同目的的两种体系。在《大清律例》[35]中，有关保甲组织运行规定的法律条文是在“刑律”（主要处理犯罪和犯人的刑事法典）项下，而有关里甲组织运行规定的法律条文是在“户律”（关于财政和人口的法律）项下。虽然我们不能认为朝廷法理学家所做的这种分类和其他分类具有科学的准确性，但是这种在治安控制和赋役征收之间的界定，似乎足以表明清政府将保甲和里甲视为功能各不相同、互相独立的两种体系。

    在组织结构上，也有足够的差异可以将这两个体系互相区别开来。保甲和里甲的编组大体类似，但并不相同，虽然两者都以甲为底层单位（这是产生混乱的原因之一）。在官定的保甲（警防）体系中，每甲由10牌组成，而每牌又由10户组成。因此，“户”是基本单元，“牌”是基层单位，十进制的观念始终如一地得到贯彻。在官定的里甲（赋役）体系中，虽然“户”同样是基本单元，可“甲”却不是真正的基层单位。根据规定，“里”由110户组成；里再分为10甲，每甲由11户组成，这样十进制的观念在一定程度上被“修改”了。里（而非甲）不但是基层单位，还是最高的单位，因为它之上没有其他组织。根据朝廷的规定，保甲是三级的结构，而里甲则只有两级：

    如果记得上述保甲组织结构和里甲组织结构大约是在同时（即1644年和1648年）正式建立的，我们就不得不认为它们是被刻意弄得不一样，以便它们能继续保持各自特别的功能。

    很多地方志的修纂者承认保甲和里甲之间的作用不同。《容县志》（1897）的修纂者在谈到户口编审时就指出所谓“里役之户口”和“排门之户口”的不同。他进一步解释说，第一种户口编审，“据丁田成役而言，口即其丁也”。在这种情况下，“里管甲，甲管户，户管丁”（“丁”指承担赋税的成年男性）。第二种户口编审，“据散居之烟户而言，口即其男妇也”。在这种情况下，“一地方（指保甲代理人，参见第三章）管十甲，甲凡十烟户”。该修纂者补充说，第一种是“以田为率”，第二种是“以屋为率”。[36]他所谈的是他那个时代的实际情况。他所描述的保甲组织，偏离了政府原来所规定的方案，但是，他指出的二者之间功能性的区别，基本上是正确的。

    其他作者也指出了相似的区别。说明该县有2个都、4个厢和12个保的事实后，《长宁县志》（1901）的修纂者提出“丁粮（徭役和粮食税）统之两都，烟户属之厢保”[37]。除了名称上存在着一些混乱，该作者所作功能性区别无疑是正确的。《贺县志》（1890）的修纂者尽管采用了不太准确的用语，但是令人信服地指出了赋税体系和治安体系之间的区别。他说，1865年知县重新编组了该县的粮户（即承担缴付税粮的人户），共为18个里、18，802户。大约25年后，在1889年，另一名知县对保甲作了修改，为31个团、31，502户。[38]“团”在这里被用作保甲单位的名字，1团平均包括大约1，000户。因此，它相当于官定的名称“保”。戈涛在《献县志》保甲部分的序言里 ，简括地论证了整个问题，指出：“里甲主于‘役’（劳役，即税收），保甲主于‘卫’（防卫，即治安监视）。”[39]

    按照官方的定义，保甲和里甲这两种体系的功能的确有一点是重叠的。两者都被指定在一特定区域内对户口进行编查，但是，即使在这一点上也存在着区别。进行里甲登记的目的在于确定缴纳的赋税额；进行保甲登记的目的，则在于按照可靠的各特定地区的户数、居民的情况，来调查潜在的犯罪因素。

    尽管目的不同，里甲的户口登记任务还是（在乾隆初期）转移给了保甲，很多事例表明，甚至税收事务也转移到保甲代理人的手中。或许正是这一转移，使得一位当代学者相信“里甲之形式，实不过保甲组织形式中之前一阶段耳”，换句话说，“乾嘉以前之里甲制，与乾嘉以后之保甲制，实为完成清代整个保甲制度之两个阶段”。[40]

    这样的观点同清廷在1648年（即1644年确立保甲组织4年之后）正式创设里甲组织的事实是相矛盾的。该观点还忽略了嘉庆之后（据上引学者的观点，此时是保甲组织的“充分发展”阶段）里甲和保甲都衰败的事实。无论有没有得到朝廷的明确批准，里甲组织的主要职能在18世纪都交给了保甲组织，只因为前者早些出现衰退。职能的转移，实际上是先前不同的体系混合在一起了，而不是单一体系从较低阶段向较高阶段的过渡。的确，各种事实都表明，清朝统治者有目的地设置了两项不同的制度，各自具有特别的、独立的职能，作为避免赋予任何地方代理人更多权力的措施。随后发生的事（职能的重叠），出乎了他们的预料。如果说清朝统治者默认了这种新情况（特别是户口登记），他们也只是接受一个既定事实，而不可能在法律上批准保甲集里甲的职能于一身。

    保甲和里甲这两个体系经常采取由地方官吏负责推行的做法，以及它们的职能经常发生重叠的事实，加上人们对这两种体系在名称使用上漫不经心的态度，使得人们很容易认为二者是同一体系。更重要的是，一些地方志的修纂者对这两个体系的真正意义和功能存在着误解，或者由于他们手中所掌握的资料不足、不正确，而散布了他们自己的混淆观点。[41]
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