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保甲体系的理论与实践
“居马上得之，宁可以马上治之乎？”[1]清王朝的建立者非常明白这句中国谚语的含义。为了坐好天下，他们并不只是单纯依靠军事力量，还吸取和采用了以前各王朝发展起来的统治技术和规章制度。中国新统治者一进入北京，就继承和采纳了明朝遗留下来的整个行政体制和基层行政体系，并且作了看起来必要的修改，使之对自己的统治更安全、更适合。保甲，就是清朝统治者所推行的最为重要的基层统治体系中的一大组成部分。
然而，清代保甲制度最终形态的确立，经过了一段时间。清代建立其保甲体系的第一步，是在顺治元年（1644年）。是年，摄政王采纳金之俊（汉人，兵部侍郎）的建议，下令地方官员把所有服从新朝统治的百姓编成牌、甲。[2]根据官方的编组规定，1644年所确立的保甲编组方法如下：
州县城乡，十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。户给印牌，书其姓名丁口，出则注其所往，入则稽其所来。[3]
显然，上述规定是一项登记制度。推行该制度的目的，在于加强对那些生活在刚刚被征服地区之上的居民进行统治。与此同时，清王朝还建立了另一项制度，与上述规定大体类似：
顺治元年置各州县甲长、总甲之役，各府州县卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲，凡遇盗贼逃人、奸宄窃发事件，邻右即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫，核实申解兵部。[4]
这一项制度同上述第一项制度的区别在于两点：其一，保甲体系是由户部监督执行的，而总甲体系是由兵部监督执行的；[5]其二，两者在组织结构上也有不同：
保甲和总甲这两套统治工具是同时出现的，它们的运作原则相似，运作目的也相同。因此，要把它们解释清楚，很不容易。可以想象，在清帝国本身都还处于草创阶段时，计划不精确，调整较差，也是有的。这两套体系，就是在这种情况下产生的。随后， 新王朝在巩固了自己的征服并设置好自己的统治体系之后，总甲这个作为次要计划的统治工具就在历史上消失了，而保甲却被保留下来，在户部的监督推行下，履行其户籍编审、监视居民的职能。
到18世纪初，保甲牌组织很明确地设置起来了。1708年发布的政府文件，清楚地表明了那时清政府所设计的保甲的组织和功能。该文件这样宣布说：
户给印信纸牌一张，书写姓名丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。……客店立簿稽查，寺庙亦给纸牌，月底令保长出具无事甘结，报官备查，违者罪之。[6]
这就是清朝所设置的保甲体系，它有力地帮助了清朝皇帝加强对县以下基层的统治。它的首要职能，是对各街坊和村子的民户、丁口进行编审。从表面上来看，它是人口普查制度，因为它要把一特定地区所有人————无论是住在民舍里的常住居民，还是住在寺庙里的僧侣和住在客栈里的人————的名字都登记下来，记录所有人、所有住户的行踪，定期复查其编组里的人数，并在登记簿上加以更新。[7]然而，它不仅仅是人口普查制度，因为它要求被登录人户和那些实行登录的人，必须履行下列治安职责：监视、侦查、汇报所在地区任何可能发现的犯罪或犯人。登记簿册提供了居民及其行踪的记录，大大有助于这些职责的执行。但是，这种制度并不是为了完整计算各地方居民人数，或者为了编撰人口动态统计表，因为它只登录成年男性[8]————那些具有潜在能力并最有可能扰乱帝国和平的人。
保甲体系的第二大职能，或许也是其主要中心职能，即侦查、汇报犯罪行为————那种反抗统治秩序、搅乱地方统治的犯罪行为。一旦出现“盗贼逃人，奸宄窃发”事件，每一位居民都必须向保甲头人汇报；然后由保甲头人负责向当地官员汇报。如果有人没有履行这一规定的义务，不仅他个人要受到处罚，而且同他编在一甲的其他9户居民也要连带受处罚。[9]只有假设居民登记册可以利用，保甲组织的治安职能才可以得到明确履行。[10]这样一来，清政府就处罚那些没有登记入册的人。绅士[11]的家庭也必须接受登记。由于土地所有者比其他居民更具强烈逃避登记入册的动机，清政府命令，给予逃避登记的绅士更严厉的惩罚：“凡绅衿之家与齐民一体编列，听保长、甲长稽查，如有不入编次者……有田赋者杖一百，无田赋者杖八十。”[12]颇具意义的是，因为保甲组织的职能是治安性的，因而它毫无例外地被置于县衙门的刑房（掌管刑事案牍的官吏）管理之下。[13]
保甲组织另一值得引人注意的显著特点，就是它由各地编组居民自己来管理运行；而地方官员只负责监督，并不直接参与。这种规定的优点在于：一方面，通过寻求本地居民的帮助，政府不用成倍地增设官员，就能够在遥远的小村子施行统治；另一方面，由于把保甲组织置于地方官员的监督之下，从而防止了保长、甲长手中的权力或其影响过度膨胀。这种制度运行起来，使得每一位居民都成为潜在的间谍，以揪出他们中间做坏事的或铤而走险的人，也就是自我审查。由于居民们被逐渐灌输了相互提防、相互猜忌的意识，故而没有人敢于冒险煽动他的同乡起来反对统治。这样，即使有个别犯罪分子漏网了，也没有多大机会去煽动他人一致起来发动抗争。保甲组织作为统治工具，其作用就在于：它在帮助政府减少犯罪的同时，也同等效果地对臣民形成威慑。一位19世纪的西方作者正确评价清朝保甲体系时说：“从表面上来看，封建王朝对其臣民的统治，是一种父亲对子女的慈爱；然而实际上它是一种残暴的统治，一种以恐惧和猜疑的方式维持权力的残暴统治。”[14]保甲组织就是专制帝王为此目的而采纳的一种统治工具。有的作者把保甲组织当作“旧中国的自治”，[15]有的当作“一种地方政府制度”[16]或“一种人口调查工具”，[17]这不但错误理解了保甲制度的功能，而且错误理解了专制统治制度的本质。
上面分析了清朝统治者们所接受的保甲理论。然而，实践并没有同理论达到完美的统一，保甲组织的实际功效并没有达到其理论上的作用。清政府时常发觉很难加强保甲组织的运作，甚至在结构上要达到统一性也不可能。或许除了19世纪初期几年以外，当清政府相信保甲组织在中华帝国一些地方已经取得满意的效果时，保甲组织就已逐渐失效。到19世纪中叶，“盗匪”和反叛不只在一个地方发生，这时才有人坚决指出，保甲这种治安性质的制度并没有发挥它应有的作用，虽然清朝皇帝自17世纪中叶以来就开始强化保甲，赋予它重要的地位，竭尽所能加强其功能。最早极力使保甲的理论和实际统一起来的是18世纪的雍正帝。1726年，他发布谕旨说：
弭盗之法，莫良于保甲，乃地方官惮其烦难，视为故套，奉行不实，稽查不严，又有借称村落畸零，难编排甲，至各边省，更借称土苗杂处，不便比照内地者。此甚不然。村庄虽小，即数家亦可编为一甲。熟苗熟獞，即可编入齐民。苟有实心，自有实效。嗣后督抚及州县以上各官不实力奉行者，作何严加处分，保正甲长及同甲之人，能据实举首者，作何奖赏，隐匿者作何分别治罪，九卿详议具奏。[18]
上述谕旨规定实施的结果，是保甲体系延伸发展到当时尚停留在保甲组织之外的民族。一些少数民族，特别是苗族和侗族以及几类具有特殊性的居民，包括江西、浙江、福建的“棚民”和广东的“寮户”，首次被置于保甲组织的控制之下。在华南、华中许多村庄里占支配地位的宗族组织亲属集团，同样被编入保甲的下层单位中，纳入控制体系：
如有堡子村庄聚族满百人以上，保甲不能遍查者，拣选族中人品刚方，素为阖族敬惮之人，立为族正。如有匪类，报官究治，徇情隐匿者，与保甲一体治罪。[19]
雍正帝及其大臣在1726年左右使用的名称，与1644年和1708年的有些不同。正如上文所述，1726年使用的名称包括“保正”和“甲长”，但是没有提到“牌头”；而1644年使用的名称包括了“保长”“甲头”和“牌头”。很明显，“保正”同“保长”相同，“甲长”与“甲头”相似。我们没有理由认为1726年省略“牌”组织就表明保甲制度发生了什么实质变化，但是可以说，清政府在语言问题上漫不经心，这是造成名称混乱的部分原因，而名称混乱又使得许多后来的作者迷惑不解。皇帝本人或许也不清楚保甲制度的确切内容，因而认为“即数家亦可编为一甲”，很明显不顾下列事实：根据制度规定，每10户组成1牌，而1甲包括100户。小村子的“数家”当然不足以编成1甲。
上面提到的那些情况特殊的居民也被编入保甲，标志着保甲体系发展的一个新趋势，即把保甲制度实际上变成全国性的监视制度，这种新趋势一直延续到道光年间。1729年，一道谕旨命令关内的旗户编入保甲；[20] 1841年，又一道谕旨把保甲组织扩展到居住在城外的宗室觉罗。[21]在其他方面享有特权的贵族、文人，也必须编入这种全国性的保甲组织。根据1727年、1757年和1758年所下的几道谕旨，绅士的家庭及其邻居的普通人户，编入同一个保甲单位，相互之间同等地处于甲长和保长的监视之下。[22]像“棚民”和“寮户”这样情况特殊的普通居民，只要环境容许，同样被严密编组而控制起来。1729年所下的一道圣旨，把疍民（以船为家的人）也编入保甲组织之中；[23]1739年，正式在“棚民”和“寮户”的阶层中实施保甲制度；[24]在1731年和1756年，又下令其他少数民族（其中包括瑶族和穆斯林）不能再选出自己的头领，而必须编入保甲组织中。[25]
在乾嘉年间（大约从18世纪中叶到1820年代，亦即是在中华帝国许多地方日渐出现了各种各样骚乱迹象的时期），清政府又重新强调治安制度。[26]清朝皇帝发布了一系列谕旨和命令，设法延伸和加强治安统治。除了对少数民族和情况特殊的阶层推行保甲制度统治外，还在中华帝国遥远地区施行保甲制度。1733年（雍正十一年），清政府在台湾实行保甲制度。1743年（乾隆八年），下令“山西陕西边外蒙古地方，种地民人甚多，设立牌头总甲，令其稽查”；1757年，又重申了这道命令。[27]居住在远离山东、浙江两省海岸的岛屿上的居民，在1793年和1794年也被编入保甲组织中。[28]
1757年乾隆帝在加强关内各省保甲体系上的努力，是清初以来最认真的尝试。由于发现保甲组织在人事方面已经变质，而地方官员对保甲事务漠不关心，乾隆帝命令所有总督、巡抚详细汇报各地情况，并提出恰当的改进措施。在这些汇报的基础之上，户部提出了若干建议，其中包括从“诚实、识字及有身家之人”中挑选保正和甲长、增设“地方”以减轻保甲头人身上的担子（到1757年时，催征钱粮和查拿人犯双重任务虽未经清廷批准，却早已逐一堆压到保甲负责人的肩上）、维持保甲各级组织最初的人事员额等等。[29]此时，清朝中央政府所设想的保甲组织有三个层次，其负责人分别是保正、甲长和牌头。很明显，“保正”和“甲长”的名称取自于1726年的称呼，而“牌头”取自于1644年时的用法。1775年，清政府在全国范围内进行了大规模的保甲编审。显然，乾隆帝把这次编审看得非常重要，命令总督、巡抚今后以此作为所有有关人口汇报的基础。[30]
从18世纪后半期到19世纪前几十年，爆发了一系列叛乱和暴动，其中最重要的是由陕西、湖南和四川的白莲教领袖发动、领导的民变，以及1813年林清（他可能也是白莲教的一名领袖）的大胆密谋，[31]清王朝的统治受到了严重的威胁。为了镇压这些“匪”，清政府虽然动用了一些“乡勇”，但还是把希望寄托在能够作为防止性措施的保甲制度的有效运作上。更普遍的是，清政府试图在保甲制度这种已经过时的控制乡村的治安工具中注入新生命、新活力。1746年（乾隆十一年），清政府已经努力将保甲体系打造成战胜“邪教”和秘密社会的武器。[32]嘉庆帝继位以后，清政府注意更新保甲制度，并且一直坚持下去。然而清政府最终不得不放弃努力，因为保甲体系显然已经完全不能承担起对付范围广、规模大的社会动荡的任务了。
1799年（嘉庆四年），作为对许多中央政府官员请求的答复，嘉庆帝下了一道谕旨。这道谕旨表明了清政府对乡村治安体系的一般观点：
夫保甲一法……稽查奸宄，肃清盗源，实为整顿地方良法，久经定有章程，只缘地方有司因循日久，视为具文，甚或办理不善，徒滋扰累，以致所管地方，盗匪潜踪，无从觉察。……是非湔除积习，实意讲求，何以遏奸萌而安良善？特此通谕各督抚务饬所属查照旧定章程，实心劝导，选充公正里长，编立户口门牌，务使一州一县之中，人丁户业，按册可稽，奸匪无所容身。[33]
嘉庆帝并不满足于仅仅要求地方官员按照旧制行事，因此在1800年所下的一道谕旨中提出了一些改进保甲制度的指导性原则：其一，强调应在执行中体现恰当、简便、易行的原则，这样在实际中才能有效果；其二，应让“诚实甲长”专司登记册，同时强调避免衙门走卒干预的重要性；其三，嘉庆帝相信，地方官员自己定期检查十户制是保证获得可靠记录的唯一途径，不论是在因公下乡或审理词讼的时候，甲长相信地方官会随时检查，自然不敢混弊捏报；最后，嘉庆帝同其祖宗一样，也强调对那些渎职人员进行恰当惩罚，能起到巨大的作用。[34]
好像预料到林清要发动暴动一样，嘉庆帝在1801年下了一道谕旨，命令在清帝国的首都地区，特别是在各色人等栖身的寺庙，更严格地加强保甲。这样，栖身寺庙就被禁止了；只有那些候补候选及引见官员，才可以住在这种“临时旅馆”里。[35]
尽管一些官员禀报说保甲制度并没有收到预期的效果，嘉庆帝仍然相信这种乡村治安制度的可行性。福建巡抚等省级地方官员上奏，建议减少加在牌甲保长身上的责任；嘉庆帝则在1814年（嘉庆十九年）的一道上谕中，对此建议作出如下回答：
汪志伊等奏闽省牌甲保长，人多畏避承充，皆由易于招怨。今拟将缉拿人犯、催征钱粮二事，不派牌甲保长，专责成以编查户口，稽察匪类。凡有匪徒藏匿，令其密禀地方官，作为访闻，俾免招怨。人果存心公正，何虑怨尤？惟私心不免，遂喜市恩而畏招怨。近日内外臣工竟成通病，此等微末牌长，又何足责？所有缉拿人犯，催征钱粮二事，自毋庸再派伊等管理，至既责以稽查户口，即当予以纠察之权。如果地方藏匿匪徒，正当令其指名首报，俾匪党共知畏惮，不敢潜踪。若令密禀地方官，作为访闻，则匪徒不惧甲长，何以除莠安良乎？[36]
嘉庆帝相信，由于他自己的热情，以及一些属下的努力，保甲制度会收到令人满意的效果。他更加努力来增强、扩大保甲的成效，在1814年所下的另一道上谕中指示道：
查保甲一事，诘暴安良，最为善政，上年冬间，朕明降谕旨通行饬办，自京畿以及直省，次第奉行。本年八月间，朕恭谒东陵，跸路经过各州县，见比户悬设门牌，开载甚为详晰，询问自外省来京大小官员，亦佥称遵照令式，一体编查。是此次京外办理保甲，渐有成效。[37]
在同年的另一道上谕中，他几乎是以得意洋洋的口气谈论广东省推行保甲体系的成功：
阮元奏拿获逆案主谋伙要各犯……此案逆匪胡秉耀……朱毛俚……等……阮元到任未久，即能饬属于各地方编查保甲严密，遂将巨案立时发觉，办理迅速，实属可嘉。阮元着赏加太子少保衔，并赏戴花翎。[38]
不过嘉庆帝并没有自鸣得意。意识到目前为止所取得的任何成功都只不过是暂时的，他努力维持保甲的运行。在一系列命令中（包括上面提到的几道上谕），他重申在恰当间隔期间检查登记入册的必要性，告诫他的官员不要放松了警惕。他在1814年初时候所下的一道上谕中这样训诫说：
惟居民迁移不定，户口增减靡常，若不随时稽覆，则先后参差，仍属有名无实。各省地方官因循积习，大抵始勤终怠，只为目前涂饰耳目之计，稍阅岁时，又复视为具文，漫不经意。……如果地方官人人奋勉……则烛照数计，奸徒将何所托足？若阳奉阴违，虚应故事，更或借此扰累良民，一经查出，必将奉行不力之督抚，严惩不贷。[39]
综上，嘉庆帝认可的维持保甲良好运行的必要措施，包括：（1）每年在秋收之后检查编审情况；（2）采行保甲负责人连坐制度；（3）剥离保甲负责人身上无助于加强治安控制的负担。
每年在秋收之后检查编审的措施，最初是由一名高级官员提出来的。按照嘉庆帝的解释，这一措施的价值就在于能充分利用秋收后农民和各种各样受雇者大体上都回到了家乡的时间。每年这时进行的人口检查，是最能得到精确数字的：
州县官于秋收后，先行晓谕各村庄保长人等，将本村户口自行逐细查明，造具草册，呈送该管州县，亲往覆查，悉遵办定规条，取具互保甘结，将门牌照改填写，按户悬挂。令该管道、府、直隶州亲往抽查，查竣后禀报督抚……于岁底汇奏一次。[40]
上述这段史料提出的“互保甘结”（亦即“联名互保”），就是用来防止保甲头人不负责任的措施。该措施认为，如果在保长、甲长所担保的人户中间发现有犯罪分子，那么就惩罚甲长和保长；保长、甲长害怕处罚，必然加倍注意编查造册，而不愿隐藏犯罪活动或包庇罪犯。嘉庆帝非常喜欢这一措施，不止一次地强调要充分而彻底地运用起来。或许正是林清谋反的失败，使嘉庆帝认为采行“互相稽查”的措施、严格推行保甲很有必要。因此，他在1815年发布上谕说：
凡保甲册内，十家为牌，一牌十户，令其互相稽查，如有形迹可疑之人，即行首报到官，能将逆犯捕获，不但首报之人赐金授职，其同牌十户一并酌加赏赉。若窝留逆犯，不行举首，经地方官访闻捕获，窝藏之家即与叛逆同罪，其同牌十户一并连坐。[41]
1816年在要求保甲负责人书面具名联结时，嘉庆帝进一步采取了“互保甘结”。是年发布的一道上谕说道：
见在各直省举行保甲，核对门牌，而责成不专，里长、甲长等恐不免有容隐之弊，着各省督抚再严饬地方官于编查保甲时，责令里长、甲长等取具连名互保甘结，如有来历不明，踪迹可疑者，该里长等畏其株连，自不肯代为具结，立时首报。倘一经具结，其所保之人，或曾经作奸犯科，或竟系逆案逸犯，查出后，将出结之里长、甲长按律连坐。本犯罪轻者，里长等之罚亦轻；本犯罪重者，里长等之罚亦重。[42]
与此同时，嘉庆帝认识到保甲负责人的负担过重，不可能恰当地履行职责，因而设法减轻他们的负担、简化他们的责任。由于保长和甲长的肩上堆满了各种毫不相关的任务，故而难以集中精力承担起1644年时定下的职责，因此，嘉庆帝在1814年下令“缉拏人犯，催征钱粮二事，自毋庸再派伊等管理”。他在1815年发布的一道上谕中又表达了同样的旨意：
（牌头与里长）专责以稽查匪徒，辑安闾党，其一切供应拘遣杂差，不得概令承充，以致良民惧于赔累，视为畏途。[43]
正如已经指出的那样，嘉庆帝之所以对保甲制度热切关注，是由于当时发生的一系列历史事件，而不是个人偏爱。他在1796年继承帝位时，清王朝的鼎盛时期已成历史，在全国各个地方，社会矛盾日益恶化，政治暴乱此起彼伏。这虽然还不足以推翻清王朝的统治，但是已经给清王朝敲响了警钟，清王朝要想继续平稳地维持统治变得相当困难。怎样才能处理人民心目中的仇恨，并防止这种仇恨爆发汇成大规模的民变呢？这已经成为清王朝需要迫切解决的问题。在清政府看来，“弭盗”是首要问题，必须投入最主要的精力。怎样才能“弭盗”呢？嘉庆帝认为最好的方法莫过于加强保甲这个工具。
嘉庆帝预料到了未来潜在的危险，在1814年发布上谕，孤注一掷，企图利用保甲制度来消除乡村中那些“习邪教者”。[44]大约35年后，华南爆发了一场由“邪教”领导的大规模的反叛，几乎推翻了清王朝的统治。但是，嘉庆帝在“盗匪蜂起”的潮流面前，错误地高估了保甲组织作为治安工具的效能。很显然，只有在社会相对平静，乡人还没有因绝望而被迫“铤而走险”之时，保甲体系才被证明是有效的威慑工具。但是，当历史进入矛盾激化、社会总动荡的时期，比起其他专制统治工具来说，保甲就不再是什么灵丹妙药，也不能像在和平时期一样来解决社会问题了。实际上，正是社会的变化使保甲体系过时了。
相对来说，嘉庆帝之后的清朝皇帝并不关注保甲制度。笔者在查阅道光朝到清朝统治崩溃这一时期的官方档案后，发现有关保甲方面的内容相当少。只有道光帝偶尔提到它。他虽然仍然非常相信保甲体系的理论作用，因而把1850年（道光三十年）大规模的“会匪滋扰”（特别在湖南、广西、广东）的原因直接归结于保甲体系的衰败，[45]〔编者按：道光帝于道光三十年正月去世，随后奕詝即位，改第二年为咸丰元年。《会典事例》将该事系于道光三十年十一月。此时在位者应该是咸丰帝奕詝。〕但是，他不再对保甲组织的实际作用抱乐观态度，因而没有发布什么使之振兴的上谕。自此之后，保甲组织除了在一些偏远的地方继续存在外，已经变成了历史故事————旧日的行事制度，成了过往烟云。官方资料《清朝续文献通考》的汇编者，甚至认为保甲制度已经完全、绝对起不到什么作用了。[46]
到此为止，我们已经回顾了清政府为将保甲打造成全国范围的控制体系所采取的措施。正如官方文件所表明的那样，清朝皇帝强调保甲制度的重要性，但同时又常常抱怨它在实际运行中不太令人满意。实际上，保甲体系先天不足，又面临社会矛盾、政治动荡所带来的困难。然而，它不是一个完全不能运转的体系，在一些地方，精明强干的官员能改造保甲以适应当地环境，发挥个人才能使其正常运行；这时，保甲就会显得相当有用，这是其他地方所看不到的。而这些地方的保甲体系总是因地制宜，偏离了中央政府所规定的模式。与保持保甲体系在全国的一致性或严格遵守规定相比，清廷显然更关心实际运行效果，因而容许这种偏离，甚至发布上谕给予批准。
1680年代担任直隶巡抚的于成龙，成功地利用保甲组织镇压了先前肆虐该省的盗匪。[47]与于成龙同时代，但较年轻并长期担任知县的黄六鸿，[48]18世纪担任直隶南乐县知县的茹敦和，以及湖南省宁远县知县汪辉祖，[49]各自按照自己的方法，取得了保甲体系运行的成功。陈宏谋————一位18世纪著名的官员，在江苏省也取得了巨大的成功。他利用“乞丐王”（罡头）担任保甲负责人，以之来监控游民，从而将那些漂泊不定、以通常方法不能编查的游民人户纳入保甲控制之中。[50]叶佩荪的名字在保甲体系的编年史中占有特别显著的地位。叶于1781年担任湖南布政使期间，设计出一种“循环册”，其操作如下：每个保甲单位准备好一套两本的登记簿，其中一本由各保甲负责人掌握，另一本放在知县衙门里；定期轮替登记，把间隔期间新出生的人口补充登记入册，并改正以前登记中出现的错误，官署也能不间断地加以检查。清政府对此简便做法非常满意，在1813年下令所有各省当局采纳推行。[51]
19世纪的一些地方官推行保甲制度的独创性和热情，并不亚于他们的前辈。担任四川巴县知县的刘衡特别值得一提。为了执行嘉庆帝1814年所下的一道谕旨，刘衡按照清政府规定的“十进制”模式建立了保甲组织，但他同时独创性地作了精心的改进。除了规定每户大门上要悬挂门牌外，他还规定由牌长（即牌头）保存一张“十甲牌”（即十户牌），由甲长保存“百户牌”。由保正负责登记入“草册”，然后由县署在“草册”的基础上编成“正册”。刘衡还采纳了叶佩荪“循环册”的做法，要求县属各地准备好两套“草册”。第一套“草册”称为“循册”（即现行登记簿），分发到每个保正的手中。在农历年末，保正对“循册”进行适当的补充修改，送交知县，换回第二套“草册”（称为“环册”，即交换登记簿），以便来年补充修改。这样，两套“草册”就分别地、相应地在规定的时期里交到每个保正和衙门的手中。[52]
湖南巡抚陆费瑔声称，他在湖南省推行保甲制度也相当成功。据说，在他的努力下，该省许多县设置的保甲组织非常有效，地方官府在镇压1847年给清朝统治造成巨大威胁的“会匪”叛乱中得到了各保甲负责人的有力帮助。[53]
1820年代担任安徽巡抚的陶澍，设法将保甲组织发展到特殊的居民中。他在1825年的奏折中谈到了他如何将该省的“棚民”编入保甲组织，任命每组的“棚头”担任保甲组织的负责人。[54]以几县的情况为例，“棚户”和“棚头”数如下所示：
至少就上述棚户数来说，“棚头”大致与普通保甲组织中的“牌头”相当。大约12年后（1837年），陶澍担任两江总督。他在上奏中又提到安徽其他几个县的“棚民”也同样编入了保甲，只不过是对组织作了修改和扩大：“按十户设立牌长，十牌设立棚长，合一山设立棚头，责令稽查匪类。”[55]
陶澍还着手把生活在江苏沿海的乡人编入保甲。他在1836年的一篇上奏中汇报说：
现将沿海村庄逐一编查，十家为甲，设立甲长一人，每编十甲，设立总甲一人，不及十甲者，即按三五甲为一总，不及十家及零星散处者，即于一处各设一长。
永久地生活在渔船上的渔户，是这样编入保甲组织的：
责令各州县仿照保甲之法，十船编为一甲……渔船并照保甲之例，十船编为一甲，佥派渔甲一名，责成按号稽查。[56]
同年，担任台湾道道台的姚莹向福建巡抚汇报说，嘉义县1，042名乡人被编入35保中，彰化县1，427名乡人被编入13保中。他指出这些村子的每村人口在一百到几百人之间。[57]
陕甘提供了在遥远地区设法推行保甲制度的又一个事例。担任陕甘总督的舒兴阿在1852年的上奏中说，他遵照清廷命令，设置了一套关于保甲制度的措施，并且在实际中加以运用。[58]
第三个事例是云南省广通县。担任该县知县的何绍祺1844年把所有的汉、回、夷民共9，657户编为52甲，每甲平均185户。[59]
夏燮在《中西纪事》中记录了两个在鸦片战争中设法利用保甲组织作为禁烟和维持统治工具的事例。其中一个事例提到，在清廷担任高级官员的黄爵滋采取禁止吸食鸦片的办法，寻求停止鸦片贸易的途径。黄爵滋在1838年的一道奏折中说：
伏请饬谕各督抚，严饬府州县清查保甲，预先晓谕居民，定于一年后取具五家互结。仍有犯者，准令举发，给予优奖。倘有容隐，一经查出，本犯照例处死外，互结之人照例治罪。[60]
夏燮所记述的第二个事例发生在1842年。他说：
方夷人之至下关也，江宁黄方伯恩彤令城内行保甲之法，凡居民铺户，对门五十家立一栅，给以牌册，昼启夕闭，以防城内奸民乘乱劫掠。白门人初甚德之。[61]
在太平天国起义被镇压之后，一些省级官员和地方官员也设法推行保甲制度。丁日昌————李鸿章集团中一名有进取心的成员————1860年代在江苏巡抚任上，向各县发布一系列指示，以极其明显的渴望心情，表明他决心恢复设置太平天国举兵期间在许多县已经消失的保甲组织。[62]1881年至1886年间，湖南巡抚卞宝第也同样设法恢复成立湖南省的保甲组织。他在上奏中说，他命令下属每年秋收后根据旧制检查登记入册情况，并把他自己成功的原因归结于地方绅士，尤其是长沙县和善化县绅士全心全意的支援。[63]在1890年代，陕西省靖边县知县向他的上司提出了一系列推行保甲制度的建议。他建议利用绅士的帮助来充实保甲组织上层领导集团，最新颖的地方或许就在于：如果发现某一牌的任何人户隐藏罪犯或犯罪，那么牌头就必须向负责该牌的绅士————官府代理人————汇报；如果绅士代理人能够处理，知县就用不着出面。[64]
我们从上述事例中看出，尽管对整个清廷来说，保甲体系已经失效很长时间了，但在中华帝国的某些地方，地方官对保甲体系的兴趣还持续存在。一个可能的解释是，几乎到清王朝崩溃前夕，推行保甲都还是衡量地方官政绩优劣的标准之一。保甲体系在一段时期里很有用，但是过了这段时期之后，就不再具有实用性；作为“故事”，它在法律上仍然像幽灵般存在，不过在行政上的意义已大幅萎缩。各地有关推行保甲体系实际情况的一些报告，很可能会夸大它的效果，如果说确实取得了一些成绩的话。我们不能真的把地方对保甲的浓厚兴趣当成保甲在这方面成功的指标。
即使我们相信这些报告的真实性，省县两级地方官也没有认真遵行朝廷对推行保甲体系所做出的规定。实际上，他们相当大程度背离了清廷所规定的保甲体系，在保甲组织的形式和术语上，实际上都产生了混淆，使得许多后来的作者迷惑不解。早在17世纪的时候（即保甲制度设置后不久），黄六鸿建立的就是“甲——保——乡”式的保甲，而不是清政府所规定的“牌——甲——保”式的结构。[65]由于各地方官普遍自由行事，因而到18世纪末，清廷所规定的保甲体系的内容形式在许多地方被弄得支离破碎，几乎认不出来。这一时期的一位作者总结了这种局面：
今之州县各乡村，或有保长，或有甲长，或有牌头，或并有之，或分有之，分不相统属，事各有专主。[66]
与此同时，甚至发生了一项更为重要的变化：里甲组织的税收功能转由保甲组织来承担了。我们不知道这到底是什么时候发生的，但是可以肯定，中华帝国许多地方，在18世纪中叶已经是这样的了。
税收功能从里甲转到保甲，部分原因是清朝中央政府的命令。例如，乾隆帝在1743年所发布的一道上谕中，命令“山陕边外种地人民”的保甲组织负责汇报那些“拖欠地租，并犯偷窃等事，及来历不明之人”。[67]或许是由于推行起来方便的缘故，乾隆帝不知不觉地把属于两套独立的控制体系的职能转由一套体系来承担了。另一部分原因在于地方官的行为；而这种行为并没有得到清廷的认可。最典型的事例，见于19世纪中叶曾国藩关于湖南衡阳和清泉的报告。他在1854年的一篇上奏中说：
复查衡、清二县保甲，近来专管包征钱粮，反置查匪事件于不问。推原其始，由于道光十五年前任衡阳县沈洽轻改章程，既未奏明，亦未禀知抚、藩，辄将衡阳钱粮概归保甲征收，清泉亦随同办理。厥后弊端丛生，保甲弱者则不胜垫赔之苦，强者则勾结蠹役，借票浮勒……查道光三十年九月，御史吴若准条陈积弊，言及“催征为差役之责，诘盗为保甲之责”。钦奉上谕：“假催科为名，扰及保甲……严行惩办”……衡、清二县尚未遵旨更正。[68]
正如曾国藩的上奏所指出，里甲的职能由保甲取代，导致了保甲不能恰当地履行自己本来的职能。因此，清廷一度威胁要惩罚那些“扰及保甲”的人，试图使两套体系相互独立开来。但是在有利于二者合一的历史发展趋势下，一些皇帝自己也无意间助长了这个趋势。
在里甲组织体系于1648年设置之时，清政府规定其任务在于帮助官署编撰“黄册”，作为确定税额、进行征税的依据。1656年，清政府将最初每三年编撰一次黄册的做法，改为每五年一次。[69]随后，“丁银”（征收成年男子的人头税）摊入“地粮”（即土地税，这种变化开始于17世纪晚期，结束于19世纪早期），[70]使得里甲帮助编撰黄册的任务不那么重要了，黄册进一步简化。接着，1713年康熙帝决定以1711年的人口统计结果为基础，将丁税税额永久地固定下来（“盛世滋丁，永不加赋”）。这样，里甲在税收制度上帮助编撰黄册的任务就失去其意义了。[71]
每五年编撰一次黄册的做法，继续存在了一段时期。但是没过多久，清政府就发现，由于1713年后的“户——口”登记入册在理论上与税收体制没有什么联系，因而在1740年（乾隆五年）规定里甲不再帮助编撰户口册，转由保甲独力承担。清政府发布的一道命令宣布：
直省各州县设立保甲门牌，土著流寓，一切胪列，原有册籍可稽，若除去流寓，将土著造报，即可得其数目。令该督抚于每年仲冬，将户口实数与谷数，一并造报。[72]
32年后（1772年），每五年校订一次户口册的任务（以前由里甲组织承担，到此时已经成为“故事”）被正式取消。[73]从此，里甲组织的编撰任务————最初作为税收体系中主要职能之一的任务————宣告结束。1775年（乾隆四十年），乾隆帝在一道上谕中说明了由保甲来独自承担户口登记注册任务的原因所在：
直省滋生户口，向惟册报户部……顾行之日久，有司视为具文，大吏亦忽不加察。……现今直省通查保甲，所在户口人数，俱稽考成编，无难按籍而计。嗣后各督抚饬所属，具实在民数，上之督抚，督抚汇折，上之于朝，朕以时披览，既可悉亿兆阜成之概，而直省编查保甲之尽心与否，即于此可察焉。[74]
清政府取消里甲组织的编撰工作，规定由保甲提供人口数字，大体说来，这是历史发展的必然结果，是基于便利考量所做的选择。因为土地税征收是以登录的土地数额为基础，而交税却由土地所有者来承担。徭役税税额在理论上可以永远固定，而成年男子的名字却因其死亡或上了年纪而必须定期删除，同时，那些到了成年的男子，其名字又必须及时地加上去。就一特定厢坊或村子的户数或成年男子数来说，保甲簿册就可以提供清政府所需要的材料；[75]这种保甲簿册虽然不太精确，但是能够像先前的里甲黄册那样很好地服务于税收。
然而，这样做有一个缺点。清政府很快就发现，不可能把里甲组织的另一主要职能即征税放在保甲组织身上。此时，地方官员不但必须依靠保甲簿册提供应缴纳赋税的户数及所在地的信息，还很容易说服自己依靠保甲组织在乡村地区完成征税任务；这就有害于作为控制工具的保甲制度的治安职能。曾国藩所汇报的湖南情况，并不是特例。[76]在某些情况下，里甲组织完全消失了，其征税的任务由保甲组织取代。[77]
保甲侵夺里甲的职能，是导致“地方”或“地保”这类乡官产生的部分原因。我们虽然并不知晓“地方”是在什么时候、怎样开始出现的，但是可以确定，到18世纪中叶，在清帝国许多地区，“地方”已经成为常设的乡村控制工具；同时承担了治安（保甲组织）和税收（里甲组织）的双重职能。笔者从官方编撰的资料中引出一段，以解释这种“地方”的功能：
地方一役最重，凡一州县分地若干，一地方管村庄若干，其管内税粮完欠、田宅争辩、词讼曲直、盗贼生发、命案审理，一切皆与有责，遇有差役所需器物，责令催办，所用人夫，责令摄管，稍有违误，扑责立加。[78]
但是，“地方”并没有完全取代保甲组织。在许多情况下，在同一地区，“地方”和保甲并存，这造成了相当大的混乱。清政府设法纠正这种混乱局面，1757年（乾隆二十二年），户部决定由“地方”和保甲两者分别承担乡村治理的各项功能，治安职能由保甲组织来承担，有关“户婚、田土、催征、拘犯”的事务由“地方”来负责。[79]
清政府的这一措施似乎并没有产生多大效果，因为在很多地区，“地方”和保甲组织的职能很难完全分开。举例言之，1763年陕西省同官县在每村都设置了“地方”，用来监督管理各“牌”组织并帮助保长履行治安职责。[80]在19世纪榆林府[81]和盐源县（四川）[82]的一些地区，“地方”起着保甲组织的作用；在广西省一些县区，“地方”实质上已经取代了保甲组织的地位，但令人奇怪的是，却同时保持着同里甲组织的区别。据《容县志》（1897）：
户口复有二说，一则里役之户口，据丁田成役而言，里管甲，甲管户，户管丁，口即其丁也。一则排门之户口，据散居之烟户而言，一地方管十甲，甲凡十烟户，口即其男妇也。由前之说，以田为率；由后之说，以屋为率。[83]
上述资料提出的“排门”，仅仅是保甲体系中的“门牌制”。在其他县区，“地方”同保甲组织牵连在一起之后，就变成纯粹的、单一的税收工具，保甲组织的治安职能完全被遗忘了。一位曾担任过知县的官员在19世纪末这样写道：
差徭讼狱之事，则地方甲长任之；催粮之事，则保长〔译者按：原文误作甲长〕任之。谕以缉盗安民之法，皆懵然无所应对，其意若曰：是非我之责也。[84]
笔者找不到材料以证明清政府设法纠正这种混乱的做法。到19世纪后半期，无论是中国的作者还是西方的作者，都普遍认为“地方”起着保甲组织的作用。例如，满乐道（Robert Coltman）在1890年左右的叙述中，就认为在山东省，“地方”既是“乡村警察”，又是税收负责人；[85]大约25年后，明恩溥也把乡村“地方治安”称为“地方或地保”；[86]即使在最近，“乡村治安”也被称为“地方”。[87]
把治安控制系统的头人称为“地保”（西方作者有时写为tee-pao或teepow），进一步引起了混乱。艾弥尔·伯德（Emile Bard）和明恩溥一样，认为地保是“乡村中的牧师”，由他来“负责指导辖区所管居民的行为举止”。[88]马士（H.B.Morse）认为地保就是甲组织的负责人，其地位相当于甲长。[89]倭纳（E.T.C.Werner）把地保描述为“乡村治安”，即甲组织的负责人。[90]其他西方作者认为地保是官府在乡村征税的代理人，同时又经常承担治安的角色。持这种观点的有施美夫（George Smith），他在1840年代叙述了浙江宁波一个乡村的情况。[91]大约20年后，马诗门（Samuel Mossman）发现地保的职责在于登记土地变迁情况，而这种职责更适合由清政府在乡村的征税代理人来承担。[92]许多年后，白克令（H.S.Bucklin）认为，地保的职责有三：（1）收税；（2）对土地卖出发放许可证；（3）向官署汇报偷盗、抢劫、谋杀和其他犯罪案件。[93]
“地保”一词，或许取自于“地邻保甲”。[94]根据《大清律例汇辑便览》（1877）的记载，清朝法律规定地方官员在处理“人命重情”这类严重案件时，要“取问地邻保甲”。[95]根据中国人的习惯来看，为了使用方便，“地保”一词或许就是“地邻保甲”的简称。
作为清政府在乡村统治的代言人，地保出现得比较早，或许在18世纪中叶以前就产生了。最早提到地保的官方文献之一，是1741年江西巡抚陈宏谋发布的一份檄文：“今闻江省各属，遇有窃案，地方官并不严缉赃贼，惟先将地保责儆。”[96]以此来看，陈宏谋所提到的地保，就是保甲负责人。
18世纪和19世纪的其他官府文件，同样把地保当作保甲组织的负责人。1786年左右担任直隶省南乐县知县的茹敦和，命令乡村中的地保承担保甲登记入册和治安的职责。[97]长时期担任知县的汪辉祖，在18世纪末写道，“寻常窃贼”仅须命令地保调查。[98]在山东省担任知县的张琦，于19世纪初写道：“十家有事，地保必牵连甲长、牌头。”[99]这样就表明了地保和保长是由同一个人来担任的。大约50年后，江苏巡抚丁日昌指示其属下一名知县说，地保应该从十甲组织中的年长者内选出。[100]很显然，丁日昌也把地保当做是保长。在另一份公文中，丁日昌命令地保必须帮助到乡村调查谋杀案件的地方官进行调查。[101]李棠阶在1847年写道，河南省一些地区的知县惩罚了渎职的地保，因为他们未能阻止没有资格的居民进城领受政府救济。[102]翁同龢在1899年也写道，他告假回乡————江苏常熟的一座乡村————休养期间，要求地保把不孝之乡人带来，以便对之进行批评教育。[103]
从上述情况来看，非常清楚，地保实质上就是清政府统治乡村的负责人，清政府给予他们的任务就是保甲负责人承担的任务。但是由于催征交税的任务移交给了保甲组织，因而地保在许多情况下也成为清政府的税收负责人。[104]无论是西方作者还是中国作者，都经常不加区别地使用“地方”和“地保”两词语，因而只有在具体的事例中，才能够根据确切的材料，精确地认定它们的意思。[105]
规定征税任务由保甲组织来承担，并不是治安控制系统唯一重要的职能转变。在动荡的19世纪期间，清政府还赋予了保甲体系另一职能————保卫地方。在19世纪中叶，亦即在太平天国之役爆发之时，清政府很快就发现八旗兵和普通的绿营兵软弱无能，因而不得不同意和鼓励在“土匪”出入的地区组织“团练”（由地方绅士组织训练的镇压农民叛乱的武装组织）。许多地方官都容易觉察到，以保甲作为基础，组织团练非常方便。其中一些地方官虽然保留了保甲组织和团练之间的区别，但是坚持认为，既然二者互补，就应该共同行动；[106]而其他地方官则根本未能看到两者之间的实际区别，因而认为团练不过就是保甲组织的方法。[107]无论怎样，许多地区的保甲都同团练组织训练密切相关。[108]
从某种意义上来说，这是自然的发展。从治安控制到地方防卫，跨度并不算大，因为两者都与维持秩序相关。正如《富顺县志》（1911）的修纂者所说：“保甲设于无事之时，有警则从而联之为团，申之以练，易保正、保长之名称为团总、团正之职任。”[109]
表面上看，保甲体系经过数十年的解体，在一些地方作为地方保护组织的基础，获得了新生；可是恰恰因为从治安转向自卫的过程中，包含的是重要的职能变迁，因而不能认为这样产生的组织标志着清王朝乡村统治体系的复兴。在新环境下，即在拥有自己特点的19世纪后半期，保甲体系————在另一种明显不同的环境下建立和发展起来的组织————已经丧失许多实际作用。1860年代，虽然清王朝已经度过了严重的内部危机，把太平天国之役镇压下去，但是，康乾盛世不可能再现了。清政府虽然设法重建保甲组织，尤其设法在那些由于战争毁坏而导致保甲组织完全消失的地区重建保甲组织，但是收效甚微。[110]1877年冬，强盗抢劫了工部尚书的宅邸，此后，清政府命令官员们“建立门牌和户册制”。[111]从这事件推断出，即使在清王朝的首都，保甲制度也停止了运行。当清王朝从西方列强的侵略战争和内部“叛乱”的震荡中开始复苏、出现所谓“同治中兴”之时，第一次听到了如何治理国家的新思想。清政府中的设计师们口中所谈论的是“巡警”这种日本式或欧洲式的治安制度，而不再是传统的保甲体系。[112]在19世纪结束之前，一些观察家作出结论，作为治安统治工具的保甲体系，“然则又岂特实之灭已哉，盖保甲之名，亦相率而就灭矣”。[113]
乡村绅士和保甲
清朝统治者虽然在政策上给予缙绅和士子（即未来的缙绅）特殊照顾，[114]在保甲体系中给予一定的豁免权，但是，又规定他们必须受保甲组织的控制。与其利用绅士阶层来帮助统治的一般做法相反，清廷还在实际上把他们排除于保甲组织的领导集团之外。这一点，在1727年（雍正五年）发布的文告中规定得相当清楚：
凡绅衿之家，一体编次，听保甲长稽查。如不入编次者，照脱户律治罪。惟是保甲之法，有充保长、甲长之役，又有十家轮值支更看栅之役。绅衿既已身列士籍，肄业胶庠，并齐民内衰老废疾及寡妇之家子孙尚未成丁者，俱免充役。[115]
从上述资料看出，清王朝坚持把绅士和文人阶层置于保甲组织控制之下的原因非常清楚。绅士阶层一方面享有特权，另一方面毕竟是清王朝统治者的臣民。统治者虽然经常利用绅士阶层帮助统治，但并不允许这个阶层脱离控制。绅士由于有文化，在家乡地区享有威望，的确常常成为乡村中具有决定性影响的中心人物。这种情况使得统治者更加认为应对他们提高警觉，确保他们不会滥用自己的威望和影响来煽动并领导乡人采取危害统治的行动。
清政府在保甲体系中给予绅士特殊对待，原因一目了然。虽然很有必要把绅士阶层置于保甲组织的控制之下，但是不把他们同普通人区别开来，是非常愚蠢的。[116]置绅士阶层于保甲组织控制之下的措施，会损害绅士的威望，在一定程度上和他们在清王朝统治体系中的地位不相称，当然也就可能会激起他们反对保甲体系。但是，由于绅士阶层已经操纵了地方，因而如果置保甲组织于其控制之下，给予他们控制的权力，也是相当愚蠢的。于是，清政府采取的措施是，把保长和甲长的职务让给普通人。这样，或许能维持乡村中绅士阶层和人民大众之间的某种力量平衡。
这显然就是既把绅士阶层置于保甲组织控制之下，同时又不让他们担任保甲负责人的理论基础。在清朝统治者看来，这种理论非常符合逻辑，但是在实际中，却总是不尽如人意。防止绅士阶层取得政府所授予的保甲负责人权力，比起诱导他们置自己于保甲组织控制之下来说，要容易些。有许多事例表明，绅士们反对清政府在他们身上施行保甲措施，或者公开地拒绝把自己的和家属的名字按照要求登记在保甲册上。在宗族势力影响极大，或者“大家族”（几乎都处于绅士的控制之下）占主导地位的地区，最容易出现绅士的阻挠。17世纪一位经历过这种情况的知县解释说，由于绅士“巨宗大族”的反对，华南一些地方推行保甲很不顺利。他说：“州县每有兴革，凡不便于绅士者，辄介为议论，格而不行。”[117]随后在19世纪中叶，一项调查引起了清政府的关注：“各省巨室，每以门牌为编氓小民，所悬多不从实书写，有司忽于巨室而专查散处小姓。”[118]即使在清帝国首都所在地的直隶省，绅士反对保甲登记入册的力量也很大，使得17世纪担任直隶巡抚的于成龙认为，承认绅士阶层特殊地位以减轻其反对，相较于严厉推行保甲的措施以克服其阻碍，前者要更为稳妥。因此，他规定直隶的保甲登记入册的程序如下：
十家之中，有乡绅、两榜、贡监、生员，不便与庶民同例编查……或乡绅立一册，文武两榜各立一册，贡监生员各立一册……此分别贵贱之法。[119]
换句话说，于成龙偏离了清廷所规定的编审措施，以此来减轻绅士阶层的反对，以便使保甲体系在直隶得以顺利推行。在现实面前，清廷自身有时也认为，为了使保甲运行起来，有必要改变一下既定的规章。1726年所发布的一道上谕，就表明了清廷是如何设法通过绅士宗族组织来间接谋取其合作，以消解其反对立场的：
如有堡子村庄聚族满百人以上，保甲不能遍查者，拣选族中人品刚方，素为阖族敬惮之人，立为族正。如有匪类，报官究治，徇情隐匿者，与保甲一体治罪。[120]
笔者手头没有足够的资料来评判绅士阶层反对保甲控制所带来的总体影响。或许，绅士们并不是在任何时候都公然反对，使保甲组织完全瘫痪下来，而是阻止治安监控在清帝国每个地方发展成为完全或持续有效的制度。无论怎样，我们都不应该匆忙作出结论，认为统治者努力置绅士于保甲组织控制之下，是大错特错的。很明显，即使绅士阶层接受控制，保甲制度也不会运行得更好。在清政府看来，把一些绅士置于保甲组织控制之下，相对于完全任其自由来说，当然要好些。
禁止绅士出任保甲头人，相较于把他们纳入保甲控制之下，推行起来要更为顺利。因为绅士阶层经常联合抵制保甲的推行，他们对推行保甲并没有兴趣。与此同时，清政府使保甲组织不受绅士阶层左右的尝试，也失败了。19世纪，清帝国各个地方的骚乱、反抗日益严重。此时地方绅士才意识到很有必要保护自己的“身家性命”，开始逐渐重视保甲组织，并经常积极支持它的运行，组织团练训练工作。负责推行保甲、监督保甲运行的地方官，从经验中得知，地方绅士的合作是加强治安监控体系不可或缺的条件，就像清政府推行的所有其他政策一样。
即使在18世纪结束之前，地方官员们已经普遍地感觉到必须利用绅士阶层来帮助推行保甲体系。[121]这种认识在19世纪更加成为常识，同时因绅士阶层要保护自己利益的意愿而得到加强，因而地方官很容易将之转变为行动。19世纪中叶担任四川巴县知县的刘衡，就依靠地方绅士来推行保甲，比起他的前任来说，效果要好得多。[122]1850年代早期任贵州省镇远府知府的胡林翼，劝告“有衣食、有顶戴”的绅士，在各自家乡承担指导保甲组织和团练组织训练两项工作。[123]1890年代早期担任湖南巡抚的卞宝第，得到了绅士阶层的帮助来推行保甲体系。[124]
现举两例来描绘地方官是如何利用绅士阶层的帮助来推行保甲体系的。第一个事例发生于陕西省靖边县。根据《靖边县志》（1899）的记载，1896年取得知县职位的丁锡奎，是这样利用地方绅士的帮助的：
如每堡向有总绅各二人，但地势寥阔，即请各总绅分举各屯散绅一二人，再公议团总几人、牌头几人，以资帮助。均取端正勤谨、素孚众望者充之。……各绅团于亲查户口册时，带有门牌，先择定各牌头，即各给门牌一张，将牌头姓名、住址、生业及大小丁口，照章填完，并将所管九家姓名均填列在上。月造花名册送县备案。……此后，此十家中如有招贼窝赌，及行窃不法等事，花户报牌头，牌头查实报知该绅团议处，如不服公议，报官究治。[125]
结果，靖边县保甲组织的设置情况如表3-2所示：[126]
表3-2：靖边县的保甲组织
另一个事例发生在贵州省黎平府。根据《黎平府志》（1892）的记载，修志者首先指出，清政府的规定排除了头戴“青衿”的士子和在衙门充当吏员的人，而要求由普通人来充当保甲组织的负责人；[127]接着，描述了黎平府当地任命保甲负责人的程序：
地方各官……传谕老年绅耆，以每隅每段先举总甲二人，每一村寨先举里长二人，不论有无顶戴，以平日公正晓事，为众所信，并执有恒业，通识文字之人为断……然后于所举总甲二人内，每隅每段核定一人，总司一隅一段之保甲……于所举各里长内，每寨各定一人，以寨之十家甲长隶之……其十家甲长即责成里长自为择定。……禀官存案……无须举充。[128]
这个事例特别有趣。黎平府故意在安排人选时不考虑其社会地位，绕开了清政府不准由绅士担任保正甲长的规定。既然充当保甲负责人的资格包括读写的能力，而这种能力对于乡村中普通百姓来说是很少有的，那么，由绅士来充当的趋势就相当清楚了。
从上述事例中可以得出的结论是：尽管清廷规定保长、甲长的职务不能由绅士来担任，然而在实际中出现了相反的趋势。多少令人感到奇怪的是，清政府没有设法阻止这种趋势，地方官也没有隐瞒依靠绅士阶层推行保甲体系的企图。的确，早在1863年〔编者按：应为1862年〕，顺天知府林寿图就上奏清廷，建议广泛地采纳利用“绅耆”（年老而有声望的绅士）来推行保甲体系的做法。[129]或许在清帝国当时的社会环境下，根本不可能自然地把绅士阶层排除在保甲组织领导成员之外，清政府终于认识到这一点，因而默认了上述实质上不可避免的发展趋势。不过，把绅士阶层置于保甲组织控制之下的早期规定仍然有效，清政府除了防止地方影响集中于一个阶层之外，还要防止“恶绅”把保甲组织变成谋取个人私利的工具。否则无论是对清王朝的统治利益，还是普通乡人的社会福利，都是相当有害的。因此，防止“恶绅”的企图，就很有必要。许多眼光敏锐、能够看到问题的官员，都认识到了这一点。[130]
保甲体系试评
既然保甲体系并非清王朝统治乡村地区的唯一工具，那么我们只有将它置于清王朝整个复杂的统治体系中，才能精确地评价其地位。此处可借由分析一些对保甲体系有直接或特别影响的背景和因素，尝试作一个阶段性的评价。
清王朝统治者也在随时评估保甲体系的推行效果，他们的看法大体上是悲观的。仅仅在保甲体系设置半个世纪多一点之后，康熙帝在1708年（康熙四十七年）就抱怨说，由于官员们没有集中精力来推行保甲，使得其效果不佳。[131]其后不到20年（1724年），雍正帝〔译者按：萧氏原文误作顺治帝〕就警告说要防止出现保甲组织“有名无实”的局面，以及“未蒙其利，多受其累”的后果。他接着在1726年（雍正四年）发布上谕强调指出：“自康熙四十七年整饬保甲之后，奉行既久，往往有名无实。”[132]1757年（乾隆二十二年），乾隆帝在一道上谕中说到，保甲措施仅仅是“以具文从事”。[133]嘉庆帝和道光帝也在一系列上谕（1810年、1812年、1816年和1850年）中，充分流露出对保甲体系推行情况的失望。[134]道光帝〔编者按：应该是咸丰帝，参考正文71页编者按〕还在事实上把广西省及其邻近省区爆发“会匪”（即秘密社会“土匪”）作乱和其他民变的原因，归结于这些地区的地方官推行保甲不力，说他们因“视保甲为故事”而不努力推行。[135]
许多官员的评论同他们的皇帝一样悲观。根据一位担任过知县的作者在1690年左右的叙述，在某些地方，保甲体系崩坏，保甲头人已完全消失，在相当长的时间里负责保甲事务的是乡长（乡村中年高有德而素行服人者）。[136]大约80年后，广东省一名高级官员1769年上奏说：
各省有司，非不循例奉行，乃闾阎之间，仍属奸良莫辨，即近日匪案之发觉，由于保甲之举首者甚少。[137]
乾隆帝阅后深以为然，抱怨“有司视为迂阔常谈，率以具文从事”。
18世纪和19世纪的许多官员同他们的前辈一样，也非常悲观。经验老到的知县汪辉祖，在1870年左右肯定地写道，尽管在事实上，保甲体系的有效运行与否是基层行政绩效考评的依据，但是官员们很少实力奉行。[138]担任过云南省广通县知县的何绍祺，1844年上任伊始就写下这样的文字：
今之保甲，虚贴门牌，隐匿不知，迁徙不问，徒饱胥役，即诩善政。民病盗喜，官乃恬然。[139]
据说，即使在那些高级官员努力利用保甲制度达到统治目的的省区，地方官也经常习惯性地“怠玩”。[140]王定安在1870年代的叙述，显示他对保甲体系的绝望，他谴责保甲是一项根本不可能推行的制度，认为什么时候设法加强推行，什么时候就会引起麻烦。[141]官方文献资料的编撰者刘锦藻，在1911年（辛亥革命爆发前不久）追溯性地评价说：
论保甲者，人异其说，家自为书，大率拾《周官》之余唾，袭宋臣之遗制，实则通都大邑尚循故事，至若偏僻之壤，并一纸空文而亦未遍及。[142]
这些评论未免过于悲观。认为保甲体系对于清王朝统治者没有一点用处，显然并不妥当。这种治安制度在乡村中的建立，即使它从未取得统治者所期望的理论效果，但是对农民大众毕竟产生了一些威慑性作用，使得一些潜在的反叛者不敢贸然行动，从而维护了清王朝对乡村的统治。仅仅是这一点威慑性作用，就足以使之成为清王朝有用的控制工具。
不过上述评论，并不全然是无的放矢。19世纪清帝国相当广阔的地区都爆发的土匪和叛乱（正如道光帝指出的）〔编者按：应为咸丰帝〕，就清楚地表明了这样一个事实：无论保甲制度先前取得了什么功效，它此时已经破败不堪，不能再让农民大众普遍地服从统治和维持和平。保甲制度最初设计时是作为和平时期使用的统治工具，只有在特定的有利环境继续存在的条件下，才能有效地运行。农民在经济上不要求很富足，但大部分人要免于饥寒之苦；百姓用不着总是分毫不差地遵守清王朝法令，但是他们要对政府总是心存敬畏；官员们不需要全部都能干廉洁，但是必须要求他们中大多数必须防止普通百姓的生活条件在他们任上恶化到难以承受。这些条件都存在于清王朝全盛时期，但在19世纪已渐渐消失；到该世纪中叶时，形势已经相当严峻。接连不断的水旱灾害，在清帝国许多地方都引发了严重的社会动荡。与“蛮夷”国家战争的失败，使清王朝“天朝上国”的颜面丢尽，无可挽回地损害了清王朝的威望。从乾隆晚年开始的官员腐败日益严重。整个清王朝的统治走上了崩溃的道路，其统治体系————包括保甲————同样快速地崩解。因此，保甲体系这个即使在清王朝全盛时期也只能部分有效运作的工具，无法应对已经改变且动荡不安的情况，并不令人感到吃惊。它再也不能对乡村中绝望的乡人和公开挑战的“土匪”产生什么威慑作用了。在整个统治体系都遭到严重挑战之时，治安体系不可能不受到影响。
不过，此处应该强调，即使在19世纪之前，保甲体系也面临着许多困难和障碍；它们在特定的历史情况下是根本不可能克服的，这也使得保甲体系无法达到清王朝统治者的期望。
首先，法律上所规定的登记门牌方法，执行起来相当困难。回想一下，清廷规定每户在其大门上悬挂门牌，把家庭成员的名字写在上面。这种方法看似简单，但是普通乡人很少能做到；[143]绅士阶层也对整个登记程序进行恶意破坏。[144]一些地方官采取简化规定程序的办法，试图改变一下这种局面。例如，陈宏谋1758年上奏建议女子和孩子的名字可以不用写上去。[145]后来在1860年代，丁日昌指示门牌上只是写上户主的名字和年龄。[146]地方官虽然采取了诸如此类的系列措施，我们没有证据可以证明，这些措施消除了登记门牌的根本障碍————对登记制的普遍反对。
其次，根据门牌编辑保甲册，则是另一个困难。保甲头人负责汇编各种各样的组织记录，然后送交到州里或县里的衙门。门牌登记很少是精确填写的，因为大多数保长、甲长都是目不识丁的普通百姓，即使他们真的想要努力核对门牌，也没有这个能力。因此，要想根据这样汇编出来的登记册来掌握居民的行为举止，是根本不可靠的。此外，这种登记册到了县衙门之后，就由书吏负责抄写成正式保甲册；而这种书吏通常对保甲体系并不关心，经他们之手编撰出来的登记册，常常“办理不善”。[147]按照法律，在登记册于年末上交中央政府之前，必须由知县进行检查，以确保它所反映的数字和信息的准确性。然而，由于许多地区的村落数量非常多，一般州县的行政区域都相当广阔，再加上基础设施不足，因而即使最想把事情做好的知县，也发现根本不可能对所有人户和各层十进制组织（牌、甲、保）进行有效的检查。因此，许多知县上报的登记册都没有经过全面的检查。[148]虽然可以想象到... -->>
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